Infrastructuur: helft openbare werken is duurder dan begroot

Van 10 tot maar liefst 373 procent boven het budget: openbare werken vallen vaak duurder uit dan oorspronkelijk geraamd, zo blijkt uit een onderzoek van de VUB en de ULB.

De werken aan de Oosterweelverbinding zijn pas op kruissnelheid gekomen, en toch raamt het Rekenhof de kostprijs nu al op 6,7 miljard euro. Dat is bijna het dubbele van de oorspronkelijke berekening (3,6 miljard euro). De eindfactuur zal wellicht nog een pak hoger zijn, aangezien de werken vermoedelijk nog tot 2030 zullen duren.

Doctoraatstudente Laura Molinari analyseerde de budgetten van 36 infrastructuurwerken die in ons land tussen 1997 en 2021 werden uitgevoerd. Het ging om 15 spoorwegwerken, 10 werven aan onze waterwegen en 11 wegenwerken. Zij maakte de analyse in het kader van haar doctoraat voor de leerstoel Infrastructure Asset Management & Life-Cycle Planning van de Brusselse universiteiten VUB en ULB.

Een goed beheer van de infrastructuur vraagt volgens haar een strakke kostenbeheersing, een langetermijnvisie en een goede budgetplanning. ‘België investeerde jarenlang te weinig in infrastructuur en probeert die achterstand de laatste jaren weg te werken’, zegt Molinari. ‘De kostenoverschrijdingen zouden een negatieve impact kunnen hebben op het aantal nieuwe projecten dat de komende jaren wordt uitgevoerd. Zo vertraagt het noodzakelijke inhaalproces.’

Grote verschillen

Molinari vroeg voor 36 projecten de financiële planning op kort nadat ze waren goedgekeurd en vergeleek die met de eindfacturen. Werden niet opgenomen in de vergelijking om die zo zuiver mogelijk te houden: inflatiekosten, btw en de zogenaamde scope-wijzigingen (wanneer de aard van de werkzaamheden verandert, zoals wanneer een stadsbestuur besluit om een weg opnieuw aan te leggen en pas tijdens de werken aangeeft dat het ook een fietspad wil). Molinari vroeg de budgetten op bij onder meer het Agentschap Wegen en Verkeer, Infrabel en De Vlaamse Waterweg, en kreeg inzage in de budgetten op voorwaarde dat de projecten anoniem zouden blijven. Uit haar onderzoek valt dus niet te achterhalen welke weg, brug of sluis duurder uitviel dan voorzien.

Uit haar analyse blijkt wel dat de verschillen gigantisch zijn. Bij één project was de eindafrekening 46,5 procent lager dan oorspronkelijk geraamd. Aan de andere kant van het spectrum staat een infrastructuurwerk waarvan de uiteindelijke kosten meer dan het dubbele bedroegen (plus 109 procent).

‘De onderzochte infrastructuurwerken overschrijden het budget met gemiddeld 10,2 procent. Dat is het dubbele van wat als een aanvaardbare afwijkingsmarge wordt beschouwd’, zegt Molinari. Eén project werd uiteindelijk uit de analyse gehaald. Dat had een kostenverhoging van maar liefst 373 procent en zou ‘de andere resultaten te veel beïnvloeden.’

Buitenland

De budgetoverschrijdingen werden ook per transportmodus vergeleken. Daaruit bleek dat de gemiddelde kostenoverschrijding het grootst is bij wegenwerken (22,8 procent). Waterwerken (4,6 procent) en spoorwerken (4,2 procent) doen het een pak beter. Middelgrote projecten hebben doorgaans de grootste kostenafwijkingen (21,6 procent) in vergelijking met kleine (4 procent) en grote (4,6 procent) projecten. Een klein project kost minder dan 5 miljoen euro, een groot meer dan 25 miljoen euro.

Molinari onderzocht ook de kostenafwijkingen tussen de twee gewesten. De gemiddelde kostenoverschrijding van projecten uitgevoerd in Vlaanderen is lager (9,05 procent) dan van projecten uitgevoerd in Wallonië (12,07 procent). Een verklaring daarvoor wordt in het onderzoek niet gegeven.

De toestand lijkt er niet beter op te worden, zegt de onderzoekster. ‘Ik vergeleek de budgetten voor werken uitgevoerd tussen 1997 en 2008 met die uitgevoerd tot 2021. Daaruit blijkt dat het aantal en de grootte van de budgetoverschrijdingen toenemen. Ook uit twee studies van het Rekenhof, eentje over de Vlaamse zogenaamde ‘missing links’-wegenprojecten en een ander over de Waalse binnenvaartprojecten, blijken forse budgetoverschrijdingen.’

Hoe doet ons land het in vergelijking met andere landen in Europa? ‘Dat ligt in dezelfde lijn. Een Nederlandse studie meldt een gemiddelde budgetoverschrijding van 16 procent, maar het is moeilijk om die studie met mijn onderzoek te vergelijken. De methodologie en het aantal bestudeerde projecten verschillen.’

Een Zweeds onderzoek komt uit op gemiddeld 15 procent meerkosten. Duitsland (33 procent) en Frankrijk (27,6 procent) doen het slechter. Volgens een rapport van de Europese Rekenkamer uit 2020 werd bijvoorbeeld het project van het Kanaal Seine-Noord, dat aanvankelijk geschat werd op 1,7 miljard euro, nu al geraamd op 5 miljard euro.

Goedkoopste

Wat niet in de studie is opgenomen, maar wél interessant zou kunnen zijn voor verder onderzoek, zijn de redenen voor die budgetoverschrijdingen. Die kunnen heel uiteenlopend zijn. Veel werken vertrekken vanuit een te optimistische visie. Kosten worden onderschat en opbrengsten overschat.

Bij openbare offertes doen bedrijven er soms alles aan om een zo laag mogelijke offerte in te dienen in de hoop de goedkoopste te zijn. Nadien worden extra kosten aangerekend. ‘Als we bij het begin van elk project zouden zeggen hoeveel het echt zou kosten, zouden veel werken niet worden uitgevoerd’, verklaart een manager van een bouwbedrijf.

Andere mogelijke redenen voor budgetoverschrijdingen zijn onverwachte complicaties op de werf, conflicten tussen aannemer en opdrachtgever, vertragingen van een project enzovoort. Ten slotte zou het leerrijk zijn om te kijken of de administraties die de projecten begeleiden en de financiën ervan controleren voldoende uitgerust zijn om dat te doen.