Grondwetsspecialist Karel Reybrouck: ‘Iedereen wil homogene bevoegdheden, maar dat lukt niet’

‘De grote, finale staatshervorming waarin we de bevoegdheidsverdeling en staatsstructuur eindelijk in de juiste, definitieve plooi leggen, gaan we nooit bereiken’, zegt Leuvense grondwetsspecialist Karel Reybrouck. Hij pleit voor een meer flexibele kijk op de staatshervorming.

De staatshervorming is na verklaringen van N-VA-voorzitter Bart De Wever opnieuw een politiek thema. En ja, ze kan ook zonder tweederdemeerderheid worden doorgevoerd, zegt Karel Reybrouck. De grondwetsspecialist doctoreerde eind vorig jaar aan de KU Leuven over ‘de bevoegdheidsverdeling in het federale België’, met hoogleraar Stefan Sottiaux als promotor. ‘Ik maak dezelfde analyse als De Wever: er moet een nieuwe staatshervorming komen, maar hoe gaan we dat doen als het onmogelijk is om daarvoor een tweederdemeerderheid te vinden?’

Waarom moet er een nieuwe staatshervorming komen?

Karel Reybrouck: Alle voorgaande staatshervormingen werden doorgevoerd om een bepaald probleem op te lossen: Leuven Vlaams, de financieringsproblemen van het Franstalig onderwijs, de Voeren, de Vlaamse Marsen op Brussel, de uitvoervergunningen voor wapenleveringen, de splitsing Brussel-Halle-Vilvoorde, … Vandaag zie ik geen acute communautaire splijtzwam, maar de Franstalige zijde stevent als gevolg van de bijzondere financieringswet wel af op een zeer slechte, onhoudbare begrotingssituatie. Daar zal een oplossing voor moeten gevonden worden en dan spreek je wel weer over een staatshervorming. Maar er is nog een andere en misschien wel belangrijkere reden om van een nieuwe staatshervorming werk te maken.

Vertel.

Reybrouck: Als je onze staatsstructuur bevriest volgens de laatste lijnen van de zesde staatshervorming, sluit je de uitlaatklep voor al onze communautaire spanningen, financiële verzuchtingen en legitieme eisen voor meer autonomie. Sommigen zullen dat goed vinden, maar dat is niet zo: zonder uitlaatklep hopen die communautaire spanningen zich op, zullen we richting revolutie evolueren en zal de roep om ‘buiten de grondwet te treden’ luider klinken. De Canadese professor André Lecours wijst daarop in zijn boek Nationalism, Secessionism, and Autonomy. Hij beschrijft daarin het verschil tussen enerzijds Catalonië en Schotland, waar de hervormingen vastzitten en de nationalistische bewegingen naar onafhankelijkheid streven, en anderzijds Zuid-Tirol en Vlaanderen waar er wel staatshervormingen zijn en de nationalistische bewegingen tot nu toe niet echt de onafhankelijkheid nastreven. Naast de overdreven complexiteit van de gezondheidszorg en het mobiliteitsbeleid, is ook dat een goede reden om werk te maken van een staatshervorming.

Alles herfederaliseren is de beste garantie om tot de splitsing van het land te komen.

Sommigen zeggen dat we beter alles zouden herfederaliseren en terug op Belgisch niveau brengen.

Reybrouck: Daar ben ik fundamenteel tegen. Alles terug op Belgisch niveau organiseren is de beste garantie om tot de splitsing van het land te komen. We hebben onze communautaire problemen altijd zonder bloedvergieten op een politieke manier opgelost en we moeten de staat op die manier verder blijven hervormen.

Er is in ons land vandaag in de verste verte geen tweederdemeerderheid in zicht voor zo’n verdere staatshervorming.

Reybrouck: Klopt, traditioneel wordt in ons land een akkoord over een staatshervorming gesloten na honderden dagen onderhandelen. Er wordt dan een tweederdemeerderheid gevonden die het eens is over verdelingen en financiering van bevoegdheden. Als dat in 2024 lukt, is dat prima, maar ik zie dat niet gebeuren. Ik zie niet in hoe we die tweederdemeerderheid zullen halen met ons versplinterd partijlandschap, het afkalven van de traditionele partijen, de groeiende polarisatie en een Belgische politieke elite die elkaar niet kent en elkaar wantrouwt. Die tweederdemeerderheid wordt dus moeilijk, maar je kunt de staat ook hervormen zonder tweederdemeerderheid.

Hoe kun je een staatshervorming doorvoeren zonder tweederdemeerderheid?

Reybrouck: Zoals Bart De Wever onlangs opperde: door ‘gewoon departementen op te breken en achteraf alles te legaliseren’. In het jargon heet dat het ‘bicefaal’ of ‘tweehoofdig federalisme’: je laat de bevoegdheid federaal, maar ze wordt anders uitgeoefend in de verschillende deelstaten. De Wever noemt dat een ‘extralegale piste’, maar alle grondwetsspecialisten zijn het erover eens: er is niets illegaals aan en het kan met een gewone wet. Het is in het verleden ook al toegepast, bijvoorbeeld bij de nationale economische sectoren, het onderwijs en de wapenexport.

Kun je op die manier grote zaken splitsen? Zou je bijvoorbeeld in Vlaanderen de werkloosheidsuitkeringen kunnen beperken in de tijd en in Wallonië niet?

Reybrouck: Dat is natuurlijk een grotere hervorming en dan bots je op de beperkingen van de bicefale piste die De Wever nu voorstaat. Je moet dan rekening houden met het gelijkheidsbeginsel: alle Belgen zijn gelijk voor de wet. Is dat nog het geval als je de werkloosheidsuitkeringen in het noorden van het land beperkt in de tijd en in het zuiden niet? Je zult het Grondwettelijk Hof moeten overtuigen dat dit een objectief en redelijk verantwoord onderscheid is, en dat lijkt me niet eenvoudig. Om de discriminatie tussen een Gentse en Luikse werkloze te verantwoorden zal het argument dat de Vlaamse en Franstalige politici hier nu eenmaal anders over denken niet overtuigen. Je zult ook duidelijke afspraken moeten maken over een responsabiliserende financiering van de bevoegdheden, en dat is nooit eenvoudig. En wat met Brussel en de Duitstalige gemeenschap, een eeuwig probleem? En als je de splitsing definitief wil doorvoeren zul je uiteindelijk toch ooit een tweederdemeerderheid moeten vinden. Maar er is nog een andere manier om de staat te hervormen.

Veel hedendaagse beleidsproblemen kun je niet op één niveau aanpakken.

Hoe dan?

Reybrouck: Via bevoegdheidscontracten, samenwerkingsakkoorden die worden afgesloten tussen de deelstaten en de federale overheid. Daar bestaat geen grondwettelijke basis voor, maar in het verleden is bijvoorbeeld de plantentuin van Meise met een bevoegdheidscontract overgeheveld van de federale overheid naar Vlaanderen. Je zou kunnen proberen om dit ook zonder staatshervorming op andere terreinen zo te doen, al doemen hier ook een aantal problemen op. Wat als een partij het bevoegdheidscontract opzegt? De Raad van State en het Grondwettelijk Hof hebben ook al expliciet gezegd dat een bevoegdheidscontract geen transfer of wissel van bevoegdheden mag inhouden. Zij zouden hun kar dus moeten keren.

Een grote staatshervorming wordt dus moeilijk, zowel via de bicefale piste van De Wever als via bevoegdheidscontracten?

Reybrouck: Zo’n grote, finale staatshervorming waarin we de bevoegdheidsverdeling en staatsstructuur eindelijk in de juiste, definitieve plooi leggen, gaan we toch nooit bereiken. We moeten anders nadenken over staatshervorming. Nu beogen we altijd strikte bevoegdheidsverdeling: er moeten heel duidelijke scheidingslijnen zijn tussen de bevoegdheden want we willen dat er maar één overheid bevoegd is voor een bepaalde materie. We bomen daarom altijd maar door over homogene bevoegdheden, zodat de federale staat en de deelstaten minder moeten samenwerken. Iedereen wil homogene bevoegdheden, maar dat lukt niet. Het idee van homogene bevoegdheden en strikte scheidingen is achterhaald, je zult er nooit in slagen om bevoegdheden voldoende te scheiden en elk overlapping te vermijden.

Dat is een heel nieuwe zienswijze: we moeten niet streven naar strikte bevoegdheidsverdelingen en homogene bevoegdheden.

Reybrouck: Dat is zelfs vloeken in de grondwettelijke kerk. Als er zich in ons land een probleem stelt, werden tot nu toe twee oplossingen naar voren geschoven: herfederaliseren of splitsen. Men wil altijd maar één niveau bevoegd maken en sommige domeinen kun je goed splitsen, zoals defensie of onderwijs. Maar veel hedendaagse beleidsproblemen kun je niet op één niveau aanpakken, denk aan energie, terrorisme, armoede, gezondheid, mobiliteit of het klimaatbeleid. Het klimaatbeleid moet worden aangepast aan de regio’s, maar je hebt een sterker overkoepelend, federaal beleid nodig zodat er een zekere eenvormigheid is en erover gewaakt wordt dat iedereen zijn verplichtingen nakomt. Ik pleit dus voor een meer flexibele kijk op de staatshervorming, waarbij een grotere rol voor de regio’s én een grotere rol voor de federale overheid is weggelegd. En ik zie soms al wat beweging in die richting.

Bijvoorbeeld?

Reybrouck: De Vlaamse zorgverzekering is bijvoorbeeld een Vlaams initiatief om de federale sociale zekerheid aan te vullen. Er is lang gediscussieerd of er een Vlaamse zorgverzekering mocht komen en uiteindelijk heeft het Grondwettelijk Hof gezegd: het is zowel een bevoegdheid van de federale overheid, want het behoort tot de sociale zekerheid, als van de gemeenschappen omdat zij verantwoordelijk zijn voor bijstand aan personen. Het federale niveau garandeert dus met de sociale zekerheid een soort gemeenschappelijke sokkel van de solidariteit, die de Vlaamse gemeenschap verder heeft aangevuld. Zo moeten we meer naar bevoegdheidsverdelingen kijken. En zo kun je bij gewone wet, zonder tweederdemeerderheid, toch stappen in de staatshervorming zetten.

Het idee van homogene bevoegdheden en strikte scheidingen is achterhaald.

Kun je dat toepassen op de beperking van de werkloosheidsuitkeringen in de tijd?

Reybrouck: De werkloosheidsuitkering is vandaag een exclusieve federale bevoegdheid en als je die bevoegdheid wil overbrengen naar de deelstaten moet je daar in de traditionele benadering een tweederdemeerderheid voor vinden, die er vandaag niet is. Als federale overheid zou je in overleg met de deelgebieden kunnen besluiten dat die laatsten de werkloosheidsuitkering na een aantal maanden overnemen en dan zelf kunnen beslissen wat ze ermee doen, aangezien ze al grote bevoegdheden hebben op vlak van activering, controle op werkloosheid en tewerkstellingsbeleid. De federale overheid biedt dus een kader dat deelgebieden kunnen invullen.

Vlaams minister van Justitie Zuhal Demir pleit voor een regionalisering van Justitie.

Reybrouck: Ze doet dat op basis van een studie die is voorbereid door mijn collega’s. Misschien is er een mogelijkheid om ook binnen Justitie op flexibele wijze met bevoegdheidsverdeling om te gaan en meer ruimte te bieden voor deelstatelijk optreden, zonder de eenheid van de federale rechtsorde te ondergraven. Dat is overigens al gebeurd door de oprichting van Vlaamse administratieve rechtscolleges. Die zijn trouwens gecreëerd zonder dat die bevoegdheid hen uitdrukkelijk is toegewezen, via een ‘staatshervorming zonder tweederdemeerderheid’ dus. Eigenlijk is zo’n flexibilisering van de bevoegdheidsverdeling coöperatief federalisme. Ook in andere landen bestaat die trend. Het Canadese Grondwettelijk Hof heeft zo’n tien jaar geleden expliciet het klassieke duale federalisme dood verklaard en overboord gegooid. Canada gaat sindsdien voor een flexibel samenwerkingsfederalisme.

Dat veronderstelt dat er veel met elkaar wordt gepraat en uiteindelijk iedereen akkoord gaat.

Reybrouck: Inderdaad, maar voor overkoepelende beleidsproblemen zul je altijd consensus moeten vinden, of je de bevoegdheid nu splitst of niet. Een flexibele omgang met de bevoegdheidsverdeling vormt een pragmatische oplossing. De federale werkloosheidsuitkering beperken tot de sokkel waarover we het eens zijn en de deelgebieden verder vrij laten om eigen keuzes te maken, is toch eenvoudiger dan het eens raken over een uniform systeem dat voor het hele land geldt? Omgekeerd staat een flexibele bevoegdheidsverdeling de federale overheid toe om, zelfs bij gewone wet, in te grijpen wanneer onderhandelingen tussen de deelgebieden onderling blokkeren, zoals bij het klimaatbeleid. Natuurlijk moet er ook telkens gepraat worden over hoe alles zal worden gefinancierd en hoe erover zal gewaakt worden dat iedereen de afgesproken verplichtingen nakomt. Dat zal altijd zo zijn.

Is die wil tot samenwerking er in België vandaag nog?

Reybrouck:In ons land is dat bijzonder moeilijk omdat ons systeem is afgestemd op twee taalblokken, die vaak politiek diametraal tegenover elkaar staan en een andere richting uit willen. In België is er geen wil en geen vertrouwen meer in samenwerking. Daarom bestaat er in Vlaanderen de drang om te splitsen wat je kunt splitsen, zodat je autonoom kunt optreden, zonder nog die tijdrovende compromissen te moeten maken met de andere kant. Maar je kunt niet om de vaststelling heen dat je op bepaalde beleidsdomeinen, zoals klimaatbeleid en energievoorziening, zult moeten samenwerken. Zelfs als we ooit een confederaal model zouden hebben, met zeer verregaande bevoegdheidsoverdrachten en met deelgebieden die sterker zijn dan het federale niveau, zullen we moeten samenwerken. Dat is onvermijdelijk.