‘België gooit zijn Europese geloofwaardigheid te grabbel’

De lidstaten van de Europese Unie worden geacht met één stem te spreken. Voor een federale staat als België is dat een complexe opdracht, waarvoor in 1994 een samenwerkingsakkoord werd gesloten. Volgens politoloog Peter Bursens dringt zich een hervorming van dat akkoord op.

In het eerste semester van 2024 neemt België voor de dertiende keer het voorzitterschap van de Raad van de EU waar. Ons land heeft in die periode niet alleen de taak om in de Raad de eigen belangen te verdedigen, maar ook om compromissen te zoeken en dossiers tot een goed einde te brengen.

Dat wordt nog meer dan bij de vorige beurt in 2010 een zware opdracht. De Europese Unie wordt op veel fronten tegelijk uitgedaagd. Bovendien lopen de termijnen van de Commissie en het Europees Parlement op hun einde in 2024 en is het Hongarije van premier Viktor Orbán de volgende in de rij. Van België wordt daarom verwacht dat het in de Raad de beslissende duw geeft aan onder meer het migratiepact en de laatste onderdelen van de Green Deal.

Het wordt een stevige uitdaging, omdat net deze dossiers in België sterk gepolitiseerd zijn – denk maar aan de opvang van vluchtelingen en de stikstofproblematiek. De verwachtingen zijn hooggespannen, ook omdat België de reputatie heeft om succesvolle voorzitterschappen neer te zetten. De Belgische ambtenaren en diplomaten staan – terecht – hoog aangeschreven bij de Europese partners. Van de Belgische politici wordt dan weer – ietwat ironisch – verondersteld dat ze de kunst van het compromis in een ingewikkelde context goed beheersen.

Botsende spelregels

Een succesvol voorzitterschap is afhankelijk van veel factoren. Op sommige daarvan heeft een voorzitter weinig of geen impact: een virus, een oorlog, een verkiezing die in een lidstaat een anti-Europese regering aan de macht brengt, enzovoort. Zulke moeilijkheden slorpen aandacht, energie en middelen op, ze verplichten tot crisismanagement en maken onderhandelingen aartsmoeilijk.

Andere, intra-Europese factoren zijn tot op zekere hoogte wel beheersbaar. Het gaat dan om de organisatie van het Europees beleid, het uitvoeren van Europese wetgeving en de controle op het Europees beleid.

Deze factoren spelen natuurlijk een rol in alle lidstaten. In België krijgen ze echter een extra dimensie omdat de spelregels van het Belgische federalisme verzoend moeten worden met de spelregels van de Europese Unie. Het basisverdrag van de Unie, ook goedgekeurd door België, is duidelijk: de Europese Unie is een club van staten die worden geacht met één stem te spreken en één stem uit brengen – het maakt niet uit of ze samenkomen op het niveau van ambtenaren, diplomaten of ministers. De Europese Unie bemoeit zich op geen enkele manier met de interne keuken van de lidstaten. Het vereist wel dat lidstaten zichzelf intern organiseren en daarbij uiteraard recht doen aan de eigen grondwettelijke bepalingen.

België heeft in Europa de reputatie om succesvolle voorzitterschappen neer te zetten.

En daar wringt het Belgische schoentje. De basisprincipes van de Belgische grondwet bepalen immers dat de federale overheid, de Gemeenschappen en de Gewesten nevengeschikt zijn. Dat wil onder meer zeggen dat zij allemaal exclusief bevoegd zijn voor de materies die hun toegekend zijn, met inbegrip van het buitenlands beleid in die materies.

De Gewesten zijn bijvoorbeeld voor Handel bevoegd, en daarom heeft Vlaanderen in het buitenland kantoren van Flanders Investment & Trade. Dat is perfect uitvoerbaar in bilaterale verdragen binnen één enkele exclusieve bevoegdheid. Denk bijvoorbeeld aan het Nederlands-Vlaamse verdrag dat de kwaliteitsbewaking van het hoger onderwijs organiseert.

Maar in de multilaterale Europese Unie die gemeenschappelijke wetgeving beoogt in domeinen die in België verspreid liggen over meerdere overheidsniveaus (transport, energie, leefmilieu) of (quasi) exclusief op regionaal niveau (landbouw, cultuur), is dat heel wat moeilijker. Nochtans is een heldere aanpak van al deze domeinen bepalend voor het beeld dat andere lidstaten van België hebben en daarmee voor de geloofwaardigheid en de kansen op een succesvol voorzitterschap.

Het standpunt van België

De opeenvolgende Belgische staatshervormingen sinds 1970 hadden elk tot doel om blokkeringen in de besluitvorming te vermijden. Door aan de Gewesten en Gemeenschappen verregaande autonomie in steeds meer beleidsdomeinen toe te kennen, werd samenwerking tussen de verschillende overheidsniveaus zo veel mogelijk vermeden. Tegelijk hebben opeenvolgende Europese verdragswijzigingen diezelfde domeinen naar een gezamenlijk Europees niveau getild.

De boutade zegt dat Vlaanderen door deze twee parallelle evoluties de bevoegdheid heeft gekregen om beleid uit te voeren in plaats van autonoom Vlaams beleid te maken. Vlaanderen mag dan wel autonoom bevoegd zijn voor het merendeel van het leefmilieubeleid, de Europese Unie heeft intussen een gemeenschappelijke wetgeving gemaakt op zowat alle domeinen van leefmilieu. Daarom is het cruciaal dat de Vlaamse overheid, net zoals de andere Belgische overheden, de Europese wetgeving mee vormgeeft. De Europese regel dat lidstaten met één stem moeten spreken botst echter op de Vlaamse autonomie in de meeste deeldomeinen van leefmilieu.

Om de Europese en Belgische principes te verzoenen hebben de federale overheid, de Gemeenschappen en de Gewesten in 1994 een samenwerkingsakkoord gesloten – in maart vieren we daarvan dus de 30e verjaardag. In dat samenwerkingsakkoord staat beschreven hoe België tot één standpunt komt en wie dat Belgische standpunt vertegenwoordigt in de Raad. Beide stappen vragen onvermijdelijk een verregaand engagement tot samenwerking omdat de Belgische grondwet alle overheidsniveaus een potentieel veto geeft en België zich moet onthouden bij gebrek aan een eensgezind standpunt. Zo’n onthouding betekent echter dat België niet kan wegen op de onderhandelingen en – belangrijk voor het voorzitterschap – dat zijn geloofwaardigheid als partner en honest broker te grabbel wordt gegooid.

De Vlaamse overheid, geleid door nationalisten die willen bewijzen dat België niet werkt, blokkeert steeds vaker Belgische posities.

De druk om binnen België samen te werken, is dus erg groot. Hoewel het tegenovergestelde wordt beoogd door de principes van het Belgische federalisme, heeft de Europese Unie in de Belgische praktijk een vorm van samenwerkingsfederalisme geïnstalleerd. Dat houdt voorlopig goed stand, maar komt meer en meer onder druk te staan. Vooral onder impuls van de Vlaamse overheid, geleid door nationalisten die graag willen bewijzen dat België niet werkt, worden steeds vaker eensgezinde Belgische posities geblokkeerd. Met name in de sfeer van de Green Deal en meer bepaald aspecten van de klimaatwetgeving komt België heel laat of zelfs niet met standpunten of opvolgplannen op de proppen.

Op Vlaams niveau doet zich trouwens een vreemde evolutie voor in dit verband: de Vlaamse minister van Omgeving mag geregeld het Belgische standpunt vertegenwoordigen in de Raad en kan hiermee dus de unieke Vlaamse positie in Europa in de schijnwerpers plaatsen, maar geeft steeds vaker verstek. Deze houding leidt tot frustratie bij de administratie en de diplomatieke vertegenwoordiging, die zeer goed beseffen dat dit de Belgische (en uiteindelijk dus ook Vlaamse) invloed en geloofwaardigheid ondergraaft.

De omzetting van de Europese wetgeving

Europees beleid stopt niet bij de goedkeuring van wetgeving. Minstens even belangrijk zijn de omzetting in nationale wetgeving en de naleving ervan door de lidstaten. Europese wetgeving bepaalt immers meestal streefdoelen (bijvoorbeeld uitstootbeperkingen) en laat de lidstaten vrij om te kiezen via welke maatregelen (bijvoorbeeld belastingen of sluitpremies) deze doelen bereikt worden. Die maatregelen worden opgenomen in nationale regelgeving en moeten uiteraard op tijd, volledig en correct opgevolgd worden.

Als lidstaten niet loyaal uitvoeren wat ze samen beslist hebben, wordt het hele idee van integratie en dus van de Europese Unie ondermijnd. Daarom hebben lidstaten in het basisverdrag ingeschreven dat de Commissie inbreukprocedures kan opstarten tegen hardleerse lidstaten. Die procedures kunnen uiteindelijk voor het Hof van Justitie van de Europese Unie komen, dat op zijn beurt lidstaten kan veroordelen en boetes opleggen. Rapporten van de Commissie wijzen op grote verschillen tussen lidstaten.

In tegenstelling tot wat je zou verwachten van een pro-Europese lidstaat zoals België, behoort ons land niet bij de voorbeeldige leerlingen. Integendeel, in de aanloop naar het voorzitterschap van 2001 werd zelfs een regeringscommissaris aangesteld om de implementatieachterstand weg te werken. Gevreesd werd dat argumenten van het Belgische voorzitterschap om nieuwe wetgeving goed te keuren zouden worden tenietgedaan door te wijzen op die lakse houding van België. Twee decennia lang was België vervolgens een middelmatige leerling, maar in het meest recente rapport van de Commissie prijkt België opnieuw helemaal onderaan op de ladder. Het Belgische voorzitterschap zal dus niet zo goed geplaatst zijn om andere landen te bewegen tot een compromis over migratie- of klimaatregelgeving.

Wat voor de standpuntbepaling geldt, is bovendien ook waar voor de omzetting van Europese regelgeving. De bevoegdheidsverdeling en de autonomie van de Gemeenschappen en Gewesten vereisen actie door alle bevoegde niveaus, soms zelfs via het sluiten van een specifiek samenwerkingsakkoord. Ook het opmaken en indienen van opvolgingsplannen moet via samenwerking tussen de federale overheid, Gewesten en Gemeenschappen verlopen, want ook hier eist de Europese Unie immers één plan per lidstaat. Het verklaart bijvoorbeeld mee waarom de indiening van het Belgische Energie- en Klimaatplan zo moeizaam tot stand komt. Vlaanderen weigert de opgelegde doelstellingen in te schrijven in het Vlaamse deelplan, waardoor België veroordeeld dreigt te worden voor het volledige plan, waarop Vlaanderen weigert om de Belgische boete te betalen…

België moet de spelregels van het Belgische federalisme verzoenen met de spelregels van de Europese Unie.

Ook bij de omzetting van Europese regelgeving is de druk van het Europees lidmaatschap groot. Om een veroordeling te vermijden, moeten alle betrokken niveaus – ieder afzonderlijk of soms samen – de richtlijnen omzetten en naleven. Voor een lidstaat zijn veroordelingen nog schadelijker voor de geloofwaardigheid – en voor de begroting – dan inbreukprocedures. Ze worden dan ook meestal op het nippertje vermeden.

Overigens is het bij een veroordeling steeds België dat als lidstaat gevat wordt, ook al ligt de oorzaak van de inbreuk bij een ander niveau. Dat veroorzaakt dan weer eindeloze discussies over welk niveau ervoor moet opdraaien, opnieuw omdat er geen hiërarchie is tussen de overheidsniveaus in België en samenwerking dus ultiem niet kan worden afgedwongen. Zo veroordeelde het Europees Hof van Justitie België in 2013 tot een boete van 10 miljoen euro omdat de waterzuivering in de Gewesten in gebreke bleef. Omdat de Gewesten het niet eens geraakten over wie hoeveel moest betalen, schoot de federale overheid de boete voor. Tot op de dag van vandaag kibbelen de Gewesten nog steeds over de kwestie, waardoor de federale overheid nog geen cent heeft teruggezien.

Gebrek aan parlementaire controle

België is al meer dan 70 jaar lang een sterke voorstander van Europese samenwerking. Meer uit noodzaak dan uit principe: een klein land met een extreem open economie kan enkel veiligheid en welvaart aan zijn burgers garanderen door middel van politieke en economische integratie. Een Belexit zou om die reden nefaste gevolgen hebben.

Zowat alle politieke partijen bepleiten daarom diepere integratie, zoals onder meer blijkt uit de beleidsverklaringen van de huidige en vorige regeringen. Enkel extremistische en nationalistische partijen hebben een veeleer eurosceptische of eurorealistische positie, maar omdat zij van de Europese Unie geen twistpunt maken, wordt de pro-Europese consensus, in tegenstelling tot in andere lidstaten, nauwelijks in vraag gesteld.

Een onbedoeld gevolg hiervan is een grote desinteresse in de Europese Unie bij politieke partijen. Parlementsleden gaan ervan uit dat Europese politiek niet het terrein is waarop zij het verschil kunnen maken. Bovendien wijzen opiniepeilingen uit dat de Belgen, hoewel latent voorstander van de EU, er niet wakker van liggen. De Belgische media zijn overigens, enkele uitzonderingen daargelaten, niet echt bedreven in Europese berichtgeving. En het samenvallen van verkiezingen voor het regionale, federale en Europese niveau helpt ook niet om de relevantie van de Europese Unie aan de kiezers duidelijk te maken. Hoewel de Europese Unie voor geen enkele lidstaat dichterbij is, blijft ze een ver-van-mijn-bed-show voor het merendeel van Belgische burgers, media en politici.

België behoort tot de slechte leerlingen van de klas.

Het laat een kleine groep van politici toe om een cynisch spel te spelen: de Europese Unie opvoeren als zondebok voor onpopulair beleid waarover ze wel mee beslist hebben (stikstof!), of de pluimen op de eigen hoed steken voor populaire maatregelen die weinig meer zijn dan het opvolgen van Europese verplichtingen (universele laders!).

Een belangrijk gevolg van deze onverschilligheid is een gebrek aan democratische controle op het beleid van de Europese Unie door de federale en regionale regeringen. Het Adviescomité Europese Aangelegenheden van het federaal parlement oefent geen controle uit op de Belgische onderhandelingspositie in de Raad. Geen enkel Belgisch parlement maakt geregeld gebruik van de mogelijkheid om voorstellen van de Commissie te controleren op het subsidiariteitsbeginsel. En recent daagde maar een handvol Vlaamse parlementsleden op bij een bespreking over de Vlaamse prioriteiten voor het nakende voorzitterschap.

Ook het gebrek aan belangstelling speelt zich af in de context van de organisatie van het Belgisch EU-beleid en het Belgisch federalisme. Zo vermeldt het samenwerkingsakkoord van 1994 niet één keer het parlement. Terwijl de standpuntbepaling aan uitgebreide samenwerkingsprocedures onderhevig is, impliceert het stilzwijgen over parlementaire controle een ieder-voor-zich aanpak. Bovenop een ongeïnteresseerde houding komt dus nog een structureel probleem. Zo kan het Vlaams Parlement enkel een EU-standpunt van de Vlaamse regering bespreken, terwijl in de Raad het gezamenlijke Belgische standpunt wordt verdedigd. En achteraf kan het Vlaams Parlement de Belgische onderhandelaar niet aan de tand voelen wanneer het door de toerbeurt toevallig aan Wallonië was om de onderhandelaar te leveren. Met andere woorden, terwijl voor de regeringen in feite een samenwerkingsfederalisme geldt, worden de parlementen gehinderd door de verworven autonomie.

Deze gebrekkige organisatie van de parlementaire controle heeft gevolgen voor het voorzitterschap. Andere landen weten immers ook hoe zwak de controle in België georganiseerd is. Een Belgisch voorzitterschap kan zich hierdoor niet beroepen op een sterk draagvlak of opwerpen dat het geen bewegingsruimte heeft omdat het parlement streng toeziet.

Samenwerkingsfederalisme

Het volgende Belgische voorzitterschap van de Raad legt een aantal pijnpunten van de organisatie van het Belgische EU-beleid bloot. Zowel het verdedigen van de nationale belangen, het omzetten van Europese regelgeving als de parlementaire controle spelen zich af volgens de regels van de Belgische grondwet. Het samenwerkingsakkoord van 1994 probeert die te verzoenen met de Europese spelregels.

Die poging is echter gedateerd en onvolledig. Het akkoord is dringend aan herziening toe. Het verdient niet enkel een aanpassing aan de huidige verdeling van bevoegdheden over de regionale, federale en Europese bestuurslaag. Het heeft vooral nood aan een consequente invoering en loyale uitvoering van de principes van samenwerkingsfederalisme met het oog op een doeltreffende verdediging van de nationale belangen, een correcte uitvoering van Europese regelgeving en een doorgedreven democratische controle.

Het merendeel van Belgische burgers, media en politici staat onverschillig tegenover de Europese Unie.

Zo’n herziening zit al jaren geblokkeerd door het wantrouwen tussen de verschillende Belgische overheden. Het succes van het voorzitterschap in 2024 zal dus andermaal in grote mate bepaald worden door de – gelukkig excellente – expertise van de Belgische ambtenaren en diplomaten. Hopelijk kan hun voorbeeld politici aanzetten tot meer aandacht voor de Europese context en tot het aanpassen van de interne regels. Misschien is een hervorming zelfs haalbaar tegen het veertiende Belgische voorzitterschap… in 2036?