Afrekenen met kwalijke benoemingspolitiek: acht adviezen aan de overheid

Om een einde te maken aan de kwalijke Belgische reputatie wat betreft politieke benoemingen, formuleert experte professor dr. Annie Hondeghem acht adviezen voor een volgende benoemingsronde. ‘Het is meer dan ooit noodzakelijk dat de overheid voet bij stuk houdt in het debat over ‘good governance”

De federale topministers hebben alsnog de knoop doorgehakt over de benoeming van topmanagers in een aantal overheidsbedrijven. Een beslissing hierover was al aangekondigd voor het zomerverlof, maar was zoals gewoonlijk een moeilijke bevalling. Hoe komt het toch dat een ogenschijnlijk operationele beslissing (wie is het best geplaatst om een overheidsdienst te leiden) politiek zo moeilijk is?

België heeft van oudsher een kwalijke reputatie op het vlak van politieke benoemingen. In het verleden was dit het middel bij uitstek om vrienden van politieke partijen en hun zuilen een dienst te bewijzen (cliëntelisme) en om evenwichten te bewaren of te wijzigen bij een nieuw samengestelde coalitie. Pacificatiepolitiek heet dit in het wetenschappelijk jargon: de vrede wordt afgekocht door elke partij zijn deel te geven.

In het kader van de modernisering van de overheid werd enkele jaren geleden een beweging op gang gebracht om een einde te maken aan deze kwalijke gewoonte. Via degelijke selectieprocedures zou de beste kandidaat gezocht worden. Voor de topbenoemingen werd nog steeds een marge gelaten aan de politiek, zodat uit de best geplaatste kandidaten toch nog een (politieke) keuze kon gemaakt worden. Het is inderdaad een sterk argument dat een minister ook goed moet kunnen samenwerken met zijn/haar topambtenaar en dat een gezamenlijke visie en persoonlijke affiniteiten hierin ook belangrijk zijn. Jammer maar helaas heeft de modernisering van het overheidsapparaat geen einde kunnen stellen aan de praktijken van package deals: er wordt gewacht tot er een voldoende aantal benoemingen te begeven zijn, zodat er een verdeling kan gemaakt worden tussen de partijen.

Tijdens de regeringscrisis van 2010-2011 waren tientallen topbenoemingen geblokkeerd. Het argument was dat een regering in lopende zaken geen benoemingen kon doen. Na de aanstelling van de regering Di Rupo heeft het echter nog vele maanden geduurd voordat de geselecteerde kandidaten ook effectief werden aangesteld. En ook nu nog zitten een aantal overheidsdiensten (zoals de Rijksdienst voor Pensioenen) zonder leidend ambtenaar, ook al is een kandidaat al drie keer als beste uit de selecties gekomen, maar aangezien hij Nederlandstalig is komt hij omwille van de taalpariteit niet in aanmerking. Politieke evenwichten worden op federaal vlak dus in belangrijke mate doorkruist door taalevenwichten.

Volgens het KB van 2 juni 2012 zouden ook genderevenwichten in aanmerking moeten genomen worden (de federale overheid heeft als doelstelling dat tegen 2013 één derde van de topambtenaren vrouwen zijn), maar dit evenwicht verdwijnt zeer vlug naar de achtergrond als de andere evenwichten in het gedrang komen. In de huidige benoemingscarrousel zijn wel een aantal vrouwen aangesteld tot Voorzitter van een Raad van Bestuur, maar niet als manager.

In het debat over de benoeming van de overheidsmanagers zijn er, naast de evenwichten, twee andere factoren die het debat hebben gecompliceerd. Ten eerste was de vraag wie verantwoordelijk zou zijn voor de selecties. De regering heeft in juni beslist om haar eigen selectiedienst (Selor) buiten spel te zetten en de selectie uit te besteden aan een headhunter bureau, dat hierbij de opdracht kreeg om 5 goede kandidaten voor te stellen in een tijdspanne van 1 maand. Procedures bij een overheidsdienst duren vaak inderdaad iets langer, maar gebeuren dan meestal ook grondiger. Een uitschuiver zoals het niet grondig checken van diplomavereisten zou bij Selor wellicht niet gebeurd zijn. Bovendien, wat baat het om de procedure te versnellen, als de regering daarna toch maanden talmt om een beslissing te nemen? Ook de eis om voor elke vacature 5 goede kandidaten voor te stellen was iets te doorzichtig en liet overduidelijk uitschijnen dat de enige bedoeling hiervan was om een package deal te kunnen sluiten. Uiteindelijk heeft men aan het hoofd van de NMBS iemand benoemd die reeds zijn sporen verdiend heeft als topambtenaar in de federale overheid (Frank Van Massenhove). Het grote geld dat men aan het headhunter bureau besteed heeft, blijkt nu een totale verspilling te zijn.

Een tweede complicerende factor was de discussie over de beloning. In het kader van ‘good governance‘ werd voorgesteld dat topambtenaren niet (veel) meer zouden verdienen dan de eerste minister, namelijk 290.000 euro op jaarbasis. Van meet af aan werd hieraan toegevoegd dat deze regel niet zou gelden voor bepaalde overheidsbedrijven zoals Belgacom (huidig salaris van de CEO: 2,5 miljoen) en BPost (huidig salaris van de CEO: 1,1 miljoen). Sommige politieke partijen vonden dit principe te streng, vanuit het argument dat de overheid concurrentiële weddes moet kunnen aanbieden in vergelijking met de private sector, waar managers inderdaad soms veel hogere salarissen krijgen. De beslissing van de regering op dit vlak blijft dubbelzinnig: er blijven voldoende achterpoortjes om de bovengrens te omzeilen.

In deze discussie over de beloning van overheidsmanagers lopen verschillende discussies dooreen. De eerste gaat over de competitiviteit van de overheid op de markt: hoe kan de overheid zich profileren als een aantrekkelijke werkgever en hoe belangrijk is beloning hierin. De voorbije week zijn er verschillende reacties gekomen van overheidsmanagers die duidelijk gemaakt hebben dat het loon voor hen niet de belangrijkste reden is om voor de overheid te werken, maar dat ze zich vooral aangetrokken voelen doordat ze een bijdrage kunnen leveren aan de samenleving (public service motivation genoemd in de wetenschappelijke literatuur). Ook de nieuwe baas van de spoorwegen heeft duidelijk gemaakt dat het voorziene salaris meer dan voldoende is. Dit is een hoopgevend signaal.

De tweede discussie gaat over interne billijkheid: welke beloningsverhouding is aanvaardbaar binnen de overheid? Vinden we het billijk dat een overheidsmanager meer verdient dan een eerste minister? Wat zegt dit over onze appreciatie van management versus politiek? Vinden we het billijk dat een overheidsmanager 34 keer meer verdient dan een arbeider of een lagere bediende? Wat zegt dit over onze appreciatie voor het werk op de werkvloer? Het is duidelijk dat in de voorbije decennia management heel veel (té veel) gestegen is in waardering, in vergelijking met andere beroepsgroepen. Wordt de toegevoegde waarde van managers voor het goed functioneren van organisaties niet overroepen? Hebben we niet te veel managers gecreëerd in de overheid, alweer om allerlei evenwichten te bewaren?

De derde discussie gaat over afspraken die gemaakt werden in het verleden met overheidsmanagers en of die eenzijdig kunnen veranderd worden. Pacta sunt servanda, zoals sommigen dit noemen. Uiteraard moeten afspraken zoveel mogelijk worden nagekomen. Vaak zal de overheid immers meer op tafel moeten leggen wanneer ze contracten afbreekt (cf. ontslagvergoedingen), dan wanneer ze die nakomt. Anderzijds moet de politiek ook nog voldoende manoevreerruimte hebben als ze een koerswijziging wil doorvoeren.

Wat hebben we uit de voorbije periode geleerd en welk advies kunnen we aan de regering geven voor een volgende benoemingsronde?

Ten eerste is het essentieel dat beslissingen over benoemingen van overheidsmanagers zo vlug mogelijk gebeuren. Wachten totdat er een globale package deal kan gemaakt worden tast de politieke geloofwaardigheid aan en heeft nefaste effecten voor de leiding van overheidsdiensten.

Ten tweede is een duidelijk profiel nodig voor overheidsmanagers, waarbij naast managementcapaciteiten ook een toekomstvisie op de overheid noodzakelijk is, alsook een attitude om zich in te zetten voor de samenleving.

Ten derde moet men zijn eigen instellingen respecteren. Als politici instellingen gecreëerd hebben die instaan voor de selectie van topambtenaren en die instellingen functioneren goed, dan is er geen reden om die te negeren.

Ten vierde, bestaan er instrumenten waardoor politici overheidsmanagers kunnen sturen (beheersovereenkomsten, mandaatopdrachten). Uit onderzoek blijkt echter dat deze instrumenten nog onvoldoende gebruikt worden. Deze instrumenten zouden nochtans de politieke sturing die nu gebeurt door het ‘plaatsen’ van vertrouwelingen deels kunnen vervangen.

Ten vijfde moet bij de beloning van overheidsmanagers gekeken worden naar de zwaarte van de functie (nu krijgen de hoogste topambtenaren immers evenveel terwijl sommige functies toch wel meer verantwoordelijkheid meebrengen dan andere).

Ten zesde moeten in de beloning ook de resultaten op korte en lange termijn, voor de organisatie én voor de samenleving in rekening gebracht worden (bv. stiptheid van de treinen).

Ten zevende moet men twee keer nadenken als men contracten afsluit en alle arbeidsvoorwaarden (zoals ontslagvergoedingen) grondig overwegen.

Ten slotte is het meer dan ooit noodzakelijk dat het debat over ‘good governance’ verder gezet wordt en dat de overheid hier voet bij stuk houdt. De ontsporingen in de financiële sector hebben overduidelijk aangetoond wat de gevolgen kunnen zijn als ‘hebzucht’ de overhand krijgt in het bestuur van een organisatie.

Prof. Dr. Annie Hondeghem

Directeur KU Leuven Instituut voor de Overheid