Europa is een economische reus die politiek op lemen voeten staat. Sven Biscop, directeur van het Egmont Instituut, vindt dat Europa ook politiek en militair de voet naast de andere grootmachten moet zetten. Als het dat wil, dan kan het dat ook. Maar is die wil er wel?
Als Henry Kissinger zich nog eens zou afvragen met wie hij in Europa moet bellen, dan heeft hij nu de keuze. Hij kan het nummer van Herman Van Rompuy, voorzitter van de Europese Raad, opvragen. Maar hij kan ook proberen om Catherine Ashton aan de lijn te krijgen, die zich over het Europese buitenlandse beleid buigt. De winst van het Verdrag van Lissabon is dat de Europese Unie de kans heeft om met één stem met de buitenwereld te spreken. Ze moet nog alleen afspreken wat ze eigenlijk wil zeggen.
Eigenlijk heeft de EU al sinds 2003 een veiligheids- en defensiebeleid, dat toen nog door Javier Solana in mooie woorden werd gegoten. Die was toen de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid. Europa, zo meende Solana, zal internationale kwesties aanpakken op een preventieve, holistische en multilaterale manier. Sven Biscop, directeur van het Programma Veiligheid en Global Governance van het Egmont Instituut in Brussel, vindt dat het stilaan wat meer mag zijn. Hij schreef er een boekje over, waarin hij op zoek gaat naar een ‘strategie voor een wereldmacht’.
Mag Europa zich een wereldmacht noemen?
Sven Biscop: Economisch is het dat zeker. Maar mensen denken bij dat woord meteen aan tanks en vliegdekschepen, en dat is niet de bedoeling. Europeanen hebben de eigenschap zichzelf te onderschatten. We hebben echt meer potentieel dan we zelf beseffen. We hebben altijd het idee dat we afhankelijk zijn van Rusland, terwijl de Russen eigenlijk net zo afhankelijk zijn van ons. Als ik bijvoorbeeld wordt gevraagd om lezingen te geven in China of in de Verenigde Staten, dan doe ik dat op een hele kritische manier. Chinezen die bij ons over hun land komen praten, zullen dat nooit doen. En Amerikanen al helemaal niet.
Moet een economische wereldmacht noodzakelijkerwijs ook een politieke en een militaire wereldmacht zijn?
Biscop: Het is niet genoeg om een economische wereldmacht te zijn om je belangen veilig te stellen. Er zijn dossiers waarvoor ook politieke en militaire macht nodig is. Als er in de G8 en de G20 wordt gepraat, gaat het niet alleen over de financiële crisis. Dan gaat het ook over klimaat en energiebevoorrading. Om op die gesprekken te wegen, is politieke macht nodig. Militaire macht is een noodzakelijke dimensie van politieke macht. Ze is nodig omdat ze belangrijk is in de ogen van anderen. Als je dat instrument niet hebt, word je niet ernstig genomen.
Komt het dan toch neer op de vraag van Stalin, om onder grootmachten ernstig te worden genomen: hoeveel divisies heeft de paus – in dit geval de Europese Unie?
Biscop: Een redenering kan ook zijn dat Europa een postmodern continent is en dat we dat stadium voorbij zijn. Terwijl de anderen nog niet zover zijn en nog in andere termen denken. Wij moeten proberen om een andere weg te volgen, maar we moeten wel beseffen dat zij door een oude bril naar ons kijken.
Om met de Britse diplomaat Robert Cooper te spreken: in de jungle gelden de regels van de jungle?
Biscop: Daar ben ik het niet mee eens. We moeten anderen ervan proberen te overtuigen dat onze regels beter zijn. Maar we moeten wel weten dat zij dat nog altijd anders zien. Als je dat niet weet, maak je fouten. Het is niet omdat er in een multipolaire wereld verschillende grootmachten naast elkaar bestaan dat we opnieuw het spel moeten spelen van de Europese natiestaten in de negentiende eeuw.
Wat is het verschil met de negentiende eeuw?
Biscop: Het verschil is dat alle grootmachten vandaag wederzijds van elkaar afhankelijk zijn. Mijn Italiaanse collega Giovanni Grevi ontwikkelde het concept van de interpolariteit: er zijn zodanig veel problemen die geen enkele grootmacht alleen kan oplossen, dat ze tot samenwerking worden gedwongen. Dat betekent dat Europa zijn aanpak van preventie en multilateralisme kan blijven promoten, omdat de interpolariteit van Grevi de anderen tot samenwerking dwingt. We hebben iets om op te bouwen. Onze strategie is niet slecht. We moeten alleen ook voor onszelf duidelijker maken wat we concreet willen bereiken.
De Europese Unie heeft sinds 2003 een veiligheidsstrategie. Hoe komt het dat we daar zo weinig van zien?
Biscop: Er zijn dossiers waarop de Europese Unie weegt of gewogen heeft. We hebben met Iran niet de resultaten bereikt die we wilden bereiken, maar het was Europa dat het hele diplomatieke proces heeft geleid. In Georgië hebben we in 2008 gedaan wat we konden doen. Het grote probleem is dat sommige lidstaten nog altijd denken dat ze alleen een rol van betekenis kunnen spelen. Dat is niet meer het geval.
Hoe kun je ze daarvan overtuigen?
Biscop: De lidstaten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Maar dan krijg je de discussie over de nationale belangen, en dat die toch anders zijn. Ik vraag me af op welke manier. We worden allemaal met dezelfde problemen geconfronteerd. Sluit Opel een fabriek in Vlaanderen of in Duitsland? Dan begint het getouwtrek, en natuurlijk speelt Opel de Europese landen en regio’s tegen elkaar uit.
Wat verandert het Verdrag van Lissabon op dat vlak?
Biscop: Er zou veel kunnen veranderen. Om te beginnen is er nu met Catherine Ashton een Europese minister van Buitenlandse Zaken, al mag ze nog net niet zo worden genoemd. Als ze haar rol ten volle opneemt, kan ze de dynamiek van de besluitvorming veranderen. Ze zal natuurlijk nooit tegen de lidstaten in kunnen handelen, dat is ook niet de bedoeling. Maar de voorzitter bepaalt de agenda en zit aan de stuurknuppel. Ashton moet ook een Europese diplomatieke dienst op poten zetten, de external action service.
Die door de Nederlanders zo mooi EDEO wordt genoemd, de Europese Dienst voor Extern Optreden.
Biscop: De winst is dat een derde van de functies in die dienst in principe door roterende nationale diplomaten wordt ingenomen. Die gaan daarna naar hun eigen ministeries terug met de reflexen die ze in Brussel hebben meegekregen. Een passage in Brussel of in een Europese diplomatieke missie kan op termijn een integraal deel worden in de carrière van de Europese diplomatie. Als er overal Europese ambassades komen, zullen kleinere lidstaten onvermijdelijk beginnen hun eigen ambassades in een aantal landen te sluiten. Die landen moeten dan automatisch via de Europese Unie werken. Maar het is een traag proces, het is geen big bang.
Catherine Ashton en Herman Van Rompuy zijn ook nog maar zes maanden bezig.
Biscop: Dat is waar, maar ik was enkele weken geleden in Washington en daar worden ze al ongeduldig. De Amerikanen willen graag van Ashton vernemen van welke dossiers ze een prioriteit wil maken. Ik zou dat, eerlijk gezegd, ook graag weten. We mogen niet in het interne debat blijven steken, hoe belangrijk dat ook is. Ik stelde mijn studenten op het examen vorige maand allemaal deze vraag: stel dat Catherine Ashton belt en vraagt welke haar drie prioriteiten moeten zijn, wat zou u dan zeggen?
En wat wou de professor graag horen?
Biscop: Als ze mij zou bellen, dan zou ik eerst het nabuurschapbeleid vermelden – en dat houdt ook de relatie met Rusland in. De Unie is daar zeker veel meer de aangewezen speler dan de NAVO. Wij bestrijken het geheel van de relaties, de NAVO ziet maar een deel van het terrein. Er is daarnaast ook de relatie met de opkomende industriële landen, met naast Rusland ook China, India en Brazilië. De zogenaamde BRIC-landen moeten ook een plaats krijgen in een nieuwe multilaterale structuur van de wereld. Die hele architectuur van de Verenigde Naties, het Internationaal Monetair Fonds, enzovoort verandert, en het lijkt alsof wij dat ondergaan. Herman Van Rompuy zit aan bij de G20, maar is het wel goed dat die instelling zo belangrijk wordt, en hoe verhoudt ze zich tot de VN? Heeft Europa daarover een mening? De Europese landen zullen in die instellingen straks met minder zetels toch moeten proberen om effectiever te zijn, door met één stem te spreken.
Wat kan Europa, bijvoorbeeld, samen doen met de nieuwe grootmachten?
Biscop: Ik denk aan de operatie tegen piraterij voor de kust van Somalië. Daar werkt onze marine samen met de Russen en de Chinezen. Dat is een samenwerking waarop je kunt bouwen. Als er prioriteiten worden gesteld, zijn we ook weer een interessante partner voor de Amerikanen. Het is geen doel op zich om door de Amerikanen interessant te worden bevonden, maar de VS blijven onze belangrijkste partner. En die vindt ons nu soms irrelevant. We zorgen niet voor problemen, maar we zijn ook niet de oplossing voor de problemen die er wel zijn.
Moet het nabuurschapbeleid voor een soort van Europese invloedssfeer zorgen?
Biscop: We moeten landen in staat stellen om autonoom hun eigen koers te kiezen. Oekraïne zit oncomfortabel geprangd tussen de EU en Rusland – de Russen denken wel in termen van invloedssferen. Wij moeten ervoor zorgen dat de Oekraïners vrij zijn om te kiezen en dat ze geen marionetten worden van de Russen. We moeten hen een partnerschap aanbieden, zodanig dat ze zelf hun eigen weg kunnen gaan.
Hoe staat Europa eigenlijk tegenover het gebruik van geweld?
Biscop: Als Europa vecht, doet het dat merkwaardig genoeg nooit onder de eigen vlag. Dan gebeurt dat in het kader van operaties van de NAVO of van de nationale staten zelf. Dat kan natuurlijk niet blijven duren. Er zullen zich situaties voordoen waarin de NAVO geen nuttig kader is. Als het bijvoorbeeld om een conflict gaat waarvoor de Amerikanen geen belangstelling hebben. Het zal u niet verbazen dat we het hierover in Europa niet eens zijn. De operaties die we doen zijn nuttig, maar ze getuigen van weinig ambitie. Op verzoek van de VN stuurden we bijvoorbeeld twee keer 1500 soldaten voor enkele maanden naar Congo. Dat ging ook goed. Maar als de Unie vindt dat Congo echt belangrijk is, had ze zich ook op lange termijn moeten inschakelen in de grote MONUC-operatie, waarvoor op een bepaald moment 17.000 soldaten op het terrein waren. Met niet meer dan enkele tientallen Europeanen.
Ondertussen eten de Chinezen ons in Congo de kaas van het brood.
Biscop: Dat is een goed voorbeeld, want we zijn in Congo wel degelijk fors aanwezig. Economisch, op het vlak van ontwikkelingssamenwerking, met humanitaire hulp, we zorgen voor de opleiding van politie en leger. Maar omdat het allemaal aparte blokjes zijn, kopen we er niet de impact mee die we zouden kunnen hebben. Als je vindt dat Congo belangrijk is, moet je daar ook naar handelen. Afgezien daarvan is China nieuw in Afrika. Het wordt er bekeken als the new kid on the block. Hoelang zal dat duren? China bevestigt Afrika in zijn traditionele rol van grondstoffenleverancier. De infrastructuur die ze bouwen, staat in functie van de export. Op het moment dat ze geen winst meer kunnen maken, zijn ze weg. De Afrikaanse landen shoppen, en dat is hun goed recht. Als we ons verhaal aantrekkelijker maken, komen ze na verloop van tijd wel bij ons terug.
In welke mate spoort een Europees veiligheidsbeleid met de NAVO?
Biscop: De NAVO is niet meer het centrale forum waarop Europa met Amerika spreekt. Ik zie de NAVO als een soort technisch platform. Als er binnen het politieke partnerschap met de VS wordt beslist om militair iets samen te doen, kan de NAVO daarvoor worden ingeschakeld. Een voormalige Amerikaanse ambassadeur bij de NAVO, Robert Hunter, zei dat Europa de fout maakt om de trans-Atlantische relatie nog altijd te veel door de bril van de NAVO te bekijken. De vragen die we moeten stellen zijn: welke trans-Atlantische relatie willen we en wat willen we daarmee doen? Als we dat weten, kan worden beslist welke rol de NAVO daarin nog kan spelen. Maar dat zal een kleinere rol zijn dan vroeger.
Wil dat zeggen dat de Europese Unie zijn defensiepoot moet versterken?
Biscop: Ik pleit voor een Europees witboek voor defensie. In tegenstelling tot wat vaak wordt gedacht, is Europa op militair vlak helemaal geen kleine speler. Het probleem is dat de middelen weinig efficiënt en versnipperd worden ingezet. De lidstaten willen allemaal alles doen. Ze spenderen hun defensiebudgetten bijna uitsluitend in functie van nationale overwegingen, ze kijken niet naar wat er op Europees niveau nodig is. De bedoeling moet zijn dat de hele Unie heeft wat ze moet hebben, maar niet noodzakelijk alle landen apart. Het Verdrag van Lissabon biedt de lidstaten daarvoor een nieuw mechanisme aan: de Permanente Gestructureerde Samenwerking (PGS). De idee is dat verschillende lidstaten op vrijwillige basis nauwer met elkaar gaan samenwerken.
Er wordt nu toch al samengewerkt op militair vlak?
Biscop: Spontane initiatieven zoals het Eurokorps hebben hun grenzen bereikt. Ze bestrijken ook niet alle terreinen die ze moeten bestrijken. Het Eurokorps is ook niet zo geïntegreerd als wij denken. Er is bijvoorbeeld een PGS mogelijk in de luchtcomponent, en België kan daarin het voorbeeld geven. Er zal nooit geld genoeg zijn om binnenkort alle 56 F16’s van de luchtmacht te vervangen. Die toestellen zijn nu verdeeld over twee basissen. Met straks 24 of zelfs 36 nieuwe vliegtuigen kun je moeilijk een hele luchtmacht draaiende houden. Een mogelijkheid is dat België 24 nieuwe toestellen koopt, een ander land ook en een derde partner 12. Die kun je dan samen op één basis zetten, die multinationaal wordt beheerd. Zo kun je echt besparen en toch over een nuttige capaciteit blijven beschikken. Als we dat niet doen, hebben we straks allemaal nog één vliegtuig.
Er wordt altijd gezegd dat Europa een nieuw verhaal nodig heeft om weer aantrekkelijk te zijn voor de burger. Komt een nieuwe veiligheidsstrategie daarvoor in aanmerking?
Biscop: Veiligheid alleen is daarvoor te beperkt. Zoals veel mensen heeft het ook mij teleurgesteld dat Europa niet sneller op de economische crisis heeft gereageerd. De eerste reflex van veel lidstaten was toch weer om het alleen te proberen. Europa kan de mensen overtuigen als het aantoont dat het een meerwaarde biedt in de aanpak van de economische crisis en dat het tegelijk een sterke global governance wil uitbouwen met de andere grootmachten samen. De mobiliserende kracht zit in de combinatie van die twee: het interne en het externe verhaal. Met wat meer actie, graag.
Hoe past veiligheid eigenlijk in het veel geroemde Europese sociale model?
Biscop: De Europese Unie garandeert toch vrede op het vasteland?
Als Europa een veiligheidsstrategie nodig heeft, moet het ook vijanden hebben. Wie zijn de vijanden van Europa?
Biscop: We hebben er geen, en dat is een luxeprobleem. Want het is omdat er geen directe bedreiging is dat we zomaar wat kunnen aanmodderen. Maar op termijn kan niets worden uitgesloten. Er zullen altijd crisissituaties zijn, en die zullen zich ook bij ons laten gevoelen. Daarom heb je dan een leger nodig – hoe jammer u dat misschien ook vindt.
Men moet niet naïef zijn?
Biscop: Ik zeg altijd dat ik voorstander ben van een pragmatisch idealisme.
SVEN BISCOP, EUROPA. STRATEGIE VOOR EEN WERELDMACHT, ACADEMIA PRESS, 112 BLZ., 12,00 EURO.
DOOR HUBERT VAN HUMBEECK
‘We hebben geen vijand, en dat is een luxeprobleem. Want het is omdat er geen directe bedreiging is dat we zomaar wat kunnen aanmodderen.’
