De Vlaamse regering werkt koortsachtig aan formules van alternatieve financiering om haar roeping van ‘investeringsregering’ waar te maken. Dat gebeurt met vallen en opstaan.
‘Deze regering kiest er resoluut voor een investeringsregering te zijn.’ Dat zei Vlaams minister-president Yves Leterme (CD&V) in september vorig jaar in zijn beleidsverklaring voor het Vlaams Parlement. Omdat zijn regering gunstige rapporten over de Vlaamse overheidsfinan- ciën kan voorleggen – in 2005 was er een begrotingsoverschot van 619 miljoen euro en dit jaar zal er bijna 420 miljoen minder worden uitgegeven dan ontvangen, is er op het eerste gezicht geld genoeg voor die investeringsmissie. Maar de mooie begrotingscijfers dienen ook om de overheidsfinanciën van alle overheden samen (lokaal, regionaal, federaal) mee in evenwicht te houden. Daarnaast draagt de Vlaamse regering bij aan het terugdringen van de overheidsschuld (in 2010 zal Vlaanderen schuldenvrij zijn). Dat laatste heeft als gevolg dat ze haar investeringen niet met nieuwe leningen of schulden mag financieren, maar cash moet financieren. Een van de ‘duurste’ voorbeelden van de jongste jaren is het Deurganckdok dat 638 miljoen euro heeft gekost en waarvoor de Vlaamse regering het geld zowat onmiddellijk op tafel moest leggen.
Door deze budgettaire dubbelzinnigheid – de Vlaamse regering zit er in feite warmpjes in, maar kan slechts met de handrem op geld uitgeven – ontstaan er op verschillende terreinen alsmaar langere ‘wachtlijsten’. Voor scholenbouw bijvoorbeeld is de investeringsnood opgelopen tot 1,9 miljard euro. In de sociale huisvesting moeten 51.000 gezinnen gemiddeld bijna 800 dagen geduld hebben om een woning te kunnen huren. In de zorgsector staan tientallen rust- en ziekenhuizen in de rij met een bouwdossier. Noodzakelijke ingrepen om de mobiliteit rond onder meer de haven van Antwerpen of de luchthaven van Zaventem te verbeteren, dreigen op de lange baan geschoven te worden.
TOVERFORMULE
Ook de vorige Vlaamse regering zocht daarom al naar alternatieve financieringskanalen. Patrick Dewael (VLD) en co. namen daarbij zo gretig het begrip ‘publiek-private samenwerking’ (pps) in de mond, dat pps wel een nieuwe toverformule leek. Maar verder dan een algemeen pps-decreet in september 2003 en de oprichting van een Vlaams Kenniscentrum pps een jaar eerder raakte paars-groen niet.
Leterme, die pps in zijn bevoegdheidspakket heeft en de aanpak van zijn regering ter zake coördineert, gaat nu duidelijk in een hogere versnelling. Volgens zijn jongste beleidsbrief over ‘pps en andere vormen van alternatieve financiering’ moet 2006 ‘het jaar van de doorbraak’ zijn. Daartoe heeft begrotingsminister Dirk Van Mechelen (VLD) 150 miljoen euro van de opbrengst van de verkoop van GIMV- en Arceloraandelen bij de Participatiemaatschappij Vlaanderen gereserveerd voor pps-projecten. Het Kenniscentrum pps, dat dit jaar van vier naar zeven man wordt uitgebreid en een budget van 900.000 euro heeft, is intussen geïntegreerd in de diensten van Leterme. Het begeleidt Vlaamse pps-projecten en treedt op als ‘kennismakelaar’ voor de hele Vlaamse admi- nistratie (en ook voor lokale besturen en zelfs de federale overheid). ‘We doen een beroep op externe expertise van gespecialiseerde advocatenbureaus, zoals Stibbe, DLA en Athos. Maar we ontwikkelen ook steeds meer pps-kennis in eigen huis. De aanvankelijke weerstand is daar verdwenen, er wordt veel en creatief meegedacht’, zegt manager Marc Theirssen van het Kenniscentrum. ‘De Vlaamse regering heeft bovendien een realistische benadering. Niet bij elke investering kiest ze voor pps. Het engageren van de privésector moet een meerwaarde hebben.’
In de klassieke procedure bij een overheidsopdracht, zoals een grote aankoop, de aanleg van een weg of de bouw van sport- infrastructuur, maakt de administratie een lastenboek of gedetailleerd eisenprogramma. Na een openbare aanbesteding krijgt het bedrijf dat de beste en meestal ook de goedkoopste offerte heeft ingediend, de opdracht. Bij een pps-project werken de overheid en een na onderhandelingen geselecteerde privépartner (bijvoorbeeld een bouwbedrijf of een bank) van bij het begin samen aan de opdracht. De inbreng van de privépartner (technische kennis en creativiteit, rendementsgebonden denken, enzovoort) moet zorgen voor ‘een betere prijs-kwaliteit- verhouding en een optimalisering van de levensduur van de infrastructuur waarin wordt geïnvesteerd’, aldus Karel Joos, de pps-adviseur van Leterme. Van het Verenigd Koninkrijk, dat in Europa een voortrekker inzake pps is, heeft men bovendien geleerd dat bij slechts een op de vijf van zulke projecten de geraamde kostprijs en de uitvoeringstermijn worden overschreden. Bij overheidsopdrachten die op de klassieke manier worden uitgevoerd, is dat bij zeven op de tien het geval.
De privé-inbreng kan slaan op het ontwerp, de bouw, de financiering en het onderhoud. In het pps-jargon: ‘design, build, finance and maintain’. Taakverdeling en risicospreiding zijn sleutelwoorden bij een pps. Dat kan geregeld worden in een contract met een privépartner. De overheid kan ook zelf participeren in een pps.
Bij die diverse systemen is er sprake van drie risico’s: het bouwrisico (dat kan gaan over de beheersing van de geraamde kosten en over de kwaliteit en de termijn van uitvoering), een beschikbaarheidsrisico (de privépartner moet een weg of een school gedurende een afgesproken termijn onder bepaalde voorwaarden ter beschikking stellen van de overheid) en een vraag- risico (bijvoorbeeld het aantal gebruikers van een weg of de evolutie van het aantal leerlingen in een school). Voor deze risico’s krijgt de privépartner een beschikbaarheidsvergoeding. Zo kan de overheid de kosten van een investering spreiden in de tijd. Om te beantwoorden aan de Europese begrotingsrichtlijnen – een pps moet ‘budgettair neutraal’ zijn – dient de privépartner het bouwrisico en minstens een van de twee andere risico’s te dragen.
THEORIE EN PRAKTIJK
Om op diverse terreinen ‘inhaaloperaties’ te kunnen doorvoeren en tegelijk het financiële keurslijf minder strak te maken, heeft de pps-theorie voor de Vlaamse regering dus veel aantrekkelijke kanten. Maar de praktijk is vaak heel wat anders. Voor de uitvoering bijvoorbeeld van het Strategisch Actieplan voor de Reconversie en Tewerkstelling (START) in de regio rond de luchthaven van Zaventem (kosten geraamd op 800 miljoen euro) moest pps soelaas bieden. Maar dat loopt niet van een leien dak, zodat de Vlaamse regering in de komende vier jaar zelf al 220 miljoen in dat plan stopt.
Voor de luchthaven van Deurne nam de vorige Vlaamse regering in juli 2002 een beslissing over een ondertunneling van de Krijgsbaan, op voorwaarde dat de privésector voor de helft zou participeren. Bijna vier jaar later is er een privépartner (een combinatie rond de Britse vennootschap Avation Investment Managent) gevonden voor de werken en de uitbating van de luchthaven, maar is er nog altijd geen uitzicht op de realisatie van de plannen. AIM komt bovendien slechts voor een kwart van alle kosten (34 miljoen) over de brug.
Voor sociale huisvesting versleet de vorige Vlaamse regering vijf ministers en was pps al begin 2001 een wondermiddel om 15.000 nieuwe sociale woningen te bouwen. Uiteindelijk gaf minister van Wonen Marino Keulen (VLD) pas in november vorig jaar zijn fiat voor een proefproject van 238 woningen en een pps tussen enkele lokale huisvestingsmaatschappijen en de privévennootschap SOWO Invest. De eerste huurders voor die sociale woningen mogen zich in 2007 melden.
Op andere domeinen, zoals scholenbouw, wegenaanleg en openbaar vervoer, werkt de Vlaamse regering inmiddels aan een beter onderbouwde aanpak (zie kaders). Voor de zorgsector (rust- en ziekenhuizen) heeft ze pps geruild voor een andere alternatieve financieringstechniek en dwong de VLD een bijkomende waarborg af voor investeringen van commerciële instellingen. In de cultuursector moet de pps-constructie CultuurInvest dan weer meer een instrument zijn om er de ondernemingszin aan te wakkeren. Deze projecten zijn overigens klein bier in vergelijking met de complexe pps-plannen in Antwerpen voor de realisatie van de Oosterweelverbinding door de Beheersmaatschappij Antwerpen Mobiel (1,3 miljard euro) of de Liefkenshoekspoortunnel door de NMBS (700 miljoen euro, met een inbreng van 110 miljoen euro van de Vlaamse regering).
‘Het beste voorbeeld met de grootste meerwaarde zijn de vele projecten van stadskernvernieuwing, zoals de opwaardering van een stationsomgeving of een winkelbuurt. Een inbreng door de Vlaamse overheid van slechts 6 procent voor de investeringen toont daarbij aan hoe groot het hefboomeffect kan zijn’, aldus Marc Dillen van de Vlaamse Confederatie Bouw (VCB). ‘Er is de jongste jaren inzake pps onmiskenbaar vooruitgang geboekt, maar tegelijk is het een radicale ommekeer. Privébedrijven moeten in een pps-constructie hun specifieke inbreng met betrekking tot het maken van een ontwerp, de financiering, de bouw of het onderhoud goed overwegen. Niet iedereen kan alles en in een pps zijn vele variaties mogelijk. Maar ook de overheid moet anders nadenken.’
Daar is Theirssen het mee eens. ‘De overheid moet nog veel leren over mogelijke constructies, contracten en de opvolging van de uitvoering. Belangrijk is dat ze zeker is van zichzelf in een pps. Dat vergt een goede publiek-publieke afstemming, bijvoorbeeld tussen de Vlaamse overheid en de inrichtende machten van scholen, of tussen de Vlaamse overheid en lokale besturen en sociale huisvestingsmaatschappijen.’
Een juiste risicospreiding is volgens Dillen in elk geval essentieel. De VCB investeert daarom in leidraden en hanteert ‘Tien geboden voor pps in Vlaanderen’. Dillen: ‘Pps-projecten moeten een minimale schaal hebben en vergen continuïteit. Als de overheid een project afbreekt, verliezen privébedrijven veel tijd en geld die ze in studies en andere voorbereidingen hebben gestoken. Ook de borgstellingen en technische referenties die worden opgelegd, moeten haalbaar zijn. Anders is pps alleen weggelegd voor enkele mastodontgroepen die de overheidsmarkt inpalmen.’
Voor een oververhitting van de (bouw)markt vreest Dillen niet. ‘Het investeringsbeleid van de overheid is nu te veel stop and go, want afhankelijk van de beschikbare budgetten. Pps laat planning toe, zodat de overheidsvraag en het privéaanbod beter op elkaar kunnen worden afgestemd.’ Een studie over de ‘absorptiecapaciteit’, die in opdracht van Leterme werd gemaakt, geeft Dillen voorlopig gelijk.
Het grootste risico, maar dan van politieke aard, loopt misschien wel de Vlaamse regering zelf. De ingewikkeldheid van pps maakt dat deze aanpak pas over enkele jaren op kruissnelheid komt en zichtbare resultaten oplevert. Tegen 2010 kan dan de opvolger van Leterme I gaan lopen met de pluimen van ‘een investeringsregering zonder schulden’.
DOOR PATRICK MARTENS
