In hun doctoraalscripties uiten Gert Vermeulen en Tom Vander Beken scherpe kritiek op de internationale rechtshulp bij strafzaken in de Europese Unie en in België. Een gesprek.
G ert Vermeulen en Tom Vander Beken van de onderzoeksgroep “Drugsbeleid, Strafrechtelijk Beleid en Internationale Criminaliteit” van de Universiteit Gent, behandelen in hun scripties brandend actuele thema’s. Gert Vermeulen heeft het over “Wederzijdse rechtshulp in strafzaken in de Europese Unie: naar een volwaardige eigen rechtshulp-ruimte voor de lidstaten?”. En Tom Vander Bekens scriptie loopt onder de titel “Forumkeuze in het internationaal strafrecht: verdeling van misdrijven met aanknopingspunten in meerdere staten.” Beide vaak onthullende werken worden binnenkort in boekvorm ( Maklu) gepubliceerd.
Kan de internationalisering van het strafrecht de internationaal georganiseerde misdaad inhalen?
Gert Vermeulen: In een beperkt gebied zoals de Europese Unie kan een gezamenlijke aanpak van de misdaad zeker het verschil maken. De misdaad zal uiteraard altijd de zwakke kantjes zoeken. Maar als criminelen hun activiteiten tot buiten Europa verleggen, gaat de Unie ervan uit dat het niet langer haar probleem is. Dit is typisch voor de Fortress Europe. Intussen zoeken de Verenigde Naties wel naar een wereldwijde aanpak van bepaalde misdrijven. Tegen 2000 wordt een internationaal verdrag voorbereid ter bestrijding van de georganiseerde transnationale criminaliteit.
Tom Vander Beken: Het is nogal bon ton om de internationaal georganiseerde misdaad als de grootste bedreiging te zien. Die moet zeker worden bestreden, maar we mogen de proporties niet uit het oog verliezen. De misdadiger mag geen voordeel halen uit de internationalisering, maar moet daarom zijn gewaarborgde rechten nog niet verliezen. Deze voor de democratie gevaarlijke tendens is nu en dan toch wel merkbaar. Ook bij de bestrijding van de internationaal georganiseerde criminaliteit moeten opsporing, vervolging en berechtiging rechtmatig verlopen.
Voor veel staten is het strafrecht een hoeksteen van hun soevereiniteit. Is het wel wenselijk dat zij deze soevereiniteit afstaan als het hun eigen onderdanen betreft, of als hun rechtssysteem haaks staat op dat van een andere staat?
Vander Beken: Er worden wel ronkende verklaringen afgelegd in verband met de overdracht van strafvervolging van de ene lidstaat naar de andere. Maar het duurt zeer lang voor de verdragen door de nationale parlementen worden geratificeerd. Frankrijk en Duitsland hebben het er zeer moeilijk mee om hun strafrechtelijke procedures aan een andere staat over te laten. Zij denken blijkbaar dat een andere lidstaat hun strafvervolging niet naar behoren zal overnemen of dat hun vonnissen door een andere staat zullen worden aangepast of verzacht.
Vermeulen: Sommigen beweren dat wij beter af zijn met supranationale instanties. Anderen, onder meer ikzelf, zijn wel internationaal georiënteerd, maar verkiezen een intergouvernementele samenwerking. Verschillende rechtssystemen kunnen op elkaar afgestemd worden zonder dat de lidstaten hun soevereiniteit moeten opgeven. Tot dat laatste blijken ze trouwens niet echt bereid.
In de nieuwe EU-Uitleveringsovereenkomst van 27 september 1996 wordt de exceptie inzake uitlevering van eigen onderdanen principieel geschrapt, maar toch kunnen de lidstaten dit principe alsnog ter zijde schuiven. Deze overeenkomst is trouwens nog niet geratificeerd door de meeste EU-leden en is dus ook nog niet algemeen van kracht.
In verband met de wederzijdse rechtshulp rijst ook de vraag of de rechtmatigheid van een bewijs in de ene lidstaat even rechtmatig is in een andere lidstaat. In het Corpus Iuris, dat met een nieuw geheel van Europese regels over strafrecht en strafprocedures de financiële belangen van de Europese Unie wil beschermen, wordt deze vraag uiteraard positief beantwoord. In de Groep Wederzijdse Rechtshulp daarentegen kon ik vaststellen dat de lidstaten niet zover willen gaan. Zij zien daarin een aantasting van de appreciatiebevoegdheid van de nationale vonnisrechter.
Waarom worden tal van verdragen over wederzijdse rechtshulp niet door België geratificeerd?
Vermeulen: Er is een grote inhaalbeweging bezig. Het Europees Uitleveringsverdrag van 13 december 1957 en de aanvullende protocollen in 1997 werden eindelijk door België geratificeerd. In de komende maanden bekrachtigt ons land wellicht ook de nieuwe Uitleveringsovereenkomst van 27 september 1996.
Vander Beken: Met de ratificatie is de kous niet af. Ons nationaal instrumentarium dat aansluit op die internationale conventies dateert uit de vorige eeuw. Zo heeft de ratificatie van het Europees Verdrag over overdracht van strafvervolging uit 1972 maar zin indien de nationale wetgeving bepaalt hoe wij dat verdrag moeten toepassen. Onze uitleveringswet dateert van 1874. Ook die wordt wellicht herzien. Maar het verloopt allemaal traag en fragmentair. Een coherente wetgeving over rechtshulp, aangepast aan de internationale verdragen, is nochtans geen luxe.
Vermeulen: Het verdrag over wederzijdse rechtshulp, in 1959 opgesteld door de landen van de Raad van Europa, is in ons nationaal recht in feite nooit geïmplementeerd. Toch wordt dit verdrag dagelijks gebruikt.
Waarom slepen tal van Belgische gerechtelijke opdrachten in het buitenland zo lang aan of raken zij in de vergeethoek?
Vermeulen: Omdat er geen regeling is of omdat ze in het land van bestemming niet als prioritair worden beschouwd. Zelfs met een goede wetgeving zoals de Nederlandse kan het lang duren, omdat het aangezochte land zich meer autonomie toemeet dan België. De Belgische gerechtelijke instanties zijn bij rogatoire opdrachten meestal nogal behulpzaam. De nieuwe EU-Overeenkomst over wederzijdse rechtshulp in strafzaken zal hier wellicht voor een doorbraak zorgen. De lidstaten worden dan voor het eerst verplicht verzoeken tot rechtshulp zo vlug mogelijk uit te voeren. De verzoekende staat kan zelfs een dwingende uitvoeringstermijn opleggen. De lidstaten moeten de ontvangst van een buitenlandse rogatoire opdracht melden aan de verzoekende staat en meteen de gegevens doorgeven van de magistraat belast met de uitvoering.
Vander Beken: Ook overdracht van strafvervolging is mogelijk, al moeten we zien wat we daaronder verstaan. Bijna dagelijks worden drugstoeristen in België opgepakt en aan de Fransen overgedragen. Omdat er geen internationale regeling is, gebeurt dit nu volgens het opportuniteitsbeginsel. Zoals het parket een zaak kan seponeren omdat het vervolging niet wenselijk acht, zo kan het via de minister van Justitie aan een buurstaat vragen een zaak over te nemen. Er is echter geen regeling die bepaalt wanneer een verdachte wordt aangegeven en wanneer niet. Formeel gezien is dit een vorm van interstatelijke rechtshulp.
Van onze buurlanden heeft alleen Nederland, ter uitvoering van het verdrag over overdracht van strafvordering van 1972, zijn wetgeving aangepast. Deze biedt zowel het slachtoffer als de dader de kans tussen te komen in de procedure. Nu België van plan is dit verdrag goed te keuren, doet het er goed aan ook zo’n regeling uit te werken.
Vermeulen: Twee kopstukken van de Bende van de Miljardair, Van Engeland en Verbesselt, waren in Gent veroordeeld maar intussen naar Nederland gevlucht. Ze hadden de Nederlandse nationaliteit gekregen en konden dus niet aan België worden uitgeleverd. Om hen toch te straffen, konden wij Nederland alleen vragen hen voor dezelfde feiten in Nederland te vervolgen. Wij hadden hen kunnen aangeven, maar Nederland vond vervolging voor in België gepleegde feiten politiek niet opportuun. De Nederlandse wetgeving is geënt op het verdrag van 1972. Daardoor gaat Nederland ervan uit dat het land dat om een overdracht van strafvordering verzoekt, de betrokkenen niet langer zelf vervolgt. Dat kon België evenwel niet beloven. Het wou de mogelijkheid behouden om beide heren te arresteren zodra die weer in België opdoken. Het Belgische vonnis over de beruchte vrouwenhandelaars van de Bende van de Miljardair kan dus niet worden uitgevoerd. Een aantal bilaterale verdragen ter aanvulling van het Europees rechtshulpverdrag van 1959 bepalen dat de verzoekende staat de strafvervolging stopzet zodra de andere staat die overneemt.
Hoe komen dergelijke regelingen tot stand?
Vermeulen: Alles begon met de Raad van Europa. Het Europees Uitleveringsverdrag dateert van 1957. De Raad telt intussen al veertig leden, met Rusland als jongste nieuwkomer. De Europese Gemeenschap is zich pas eind de jaren zeventig voor justitie en politie beginnen te interesseren, nadat de toenmalige Franse president Valéry Giscard d’Estaing voor een gezamenlijke espace judiciaire européen had gepleit. Het idee had weinig succes, maar het is wel een begrip of zelfs streefdoel gebleven. De strafrechtelijke samenwerking kreeg in feite vorm in het Verdrag van Maastricht van 7 februari 1992. Daarin wordt voor het eerst officieel vastgelegd dat de strafrechtelijke samenwerking voor de EU-lidstaten een zaak is van gemeenschappelijk of communautair belang. Voordien werd er ook wel samengewerkt, maar dan buiten het kader van de Europese Gemeenschap. Maastricht bracht de hele thematiek binnen het kader van de Europese Unie, in de zogenoemde derde pijler. Die behelst alle justitiële en politiële samenwerking, inclusief Europol.
Asielbeleid, immigratie, buitengrenzen en gerechtelijke samenwerking in burgerlijke zaken behoorden volgens het Verdrag van Maastricht tot de derde pijler. Het Verdrag van Amsterdam heeft die sinds 1 mei jongstleden in de eerste pijler ondergebracht, dus bij de supranationale of communautaire bevoegdheden. In de derde pijler, die tot de intergouvernementele samenwerking behoort, blijft nu alleen de samenwerking tussen gerecht, politie en douane over.
Het Actieplan van 1998 legt de klemtoon op het creëren van “een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid” en wil binnen de vijf jaar een aantal bepalingen uit het Verdrag van Amsterdam concretiseren.
Waar leidt dit alles heen?
Vander Beken: We bereiken stilaan de grens van wat door louter intergouvernementele samenwerking kan worden gerealiseerd. We zullen moeten kiezen voor een kwalitatieve sprong. Maar dan zullen we eerst in eigen land en daarna in de gemeenschap een beleid moeten uitstippelen om de internationaal georganiseerde criminaliteit ook inhoudelijk aan te pakken: met een gemeenschappelijke visie en dito instrumenten.
Vermeulen: De Europese Commissie en andere voorstanders van een supranationale benadering beweren graag dat de intergouvernementele aanpak faalt. Dit is nergens bewezen. Wij werken nog steeds met het Europees rechtshulpverdrag van 1959. Er is nu vijf jaar onderhandeld om binnen de Europese Unie tot de nieuwe EU-overeenkomst over wederzijdse rechtshulp te komen. Ze zal in het najaar onder Fins voorzitterschap wellicht worden goedgekeurd. Dit is een kwalitatieve verbetering van een veertig jaar oud instrument. Laten wij deze nieuwe overeenkomst eerst een kans geven, vooraleer de intergouvernementele samenwerking af te zweren. Tom heeft wel gelijk als hij zegt dat Europa niet veel meer kan doen om de intergouvernementele samenwerking te verfijnen zonder supranationaal te denken. De lidstaten zijn ermee bezig. Denk aan het gemeenschappelijke optreden op het niveau van de Europese Unie in verband met mensenhandel, seksuele uitbuiting van kinderen, racisme, xenofobie en deelneming aan criminele organisaties. Iedereen wil deze zaken strafbaar stellen. Dat kan het begin vormen van een gemeenschappelijk strafbeleid.
De Europese Commissie pleit voor een supranationale aanpak en probeert via het zogeheten Corpus Iuris niet alleen een Europees parket op te richten om de Europese fraude te bestrijden, maar ook om andere vormen van georganiseerde criminaliteit aan te pakken.
Vander Beken: Zelfs indien we een Europees parket krijgen, hebben we nog altijd geen Europese strafrechtbank. Dat Europees Openbaar Ministerie zal de zaken dan toch naar een van de lidstaten moeten terugsturen voor verdere afhandeling. Hoe dit inhoudelijk zal verlopen, is een van de vele onbekenden.
Het heet dat er moet worden gestreefd naar “une bonne administration de la justice”, een goede rechtsbedeling dus. In de Nederlandse vertaling heet dat al “een vlotte rechtsbedeling”, wat toch iets anders is. Is het bovendien wel zinvol om elke vorm van grensoverschrijdende criminaliteit voor een internationaal hof te brengen? Het gaat vaak om kleinere delicten.
Is België bij de internationalisering van de strafvervolging een voorbeeld? Het land eigent zich sinds kort het recht toe vreemdelingen te vervolgen voor het seksueel misbruiken van kinderen en andere zedenmisdrijven in het buitenland met niet-Belgische slachtoffers.
Vander Beken: Na de werkzaamheden van de Commissie Mensenhandel is het Wetboek van Strafvordering in die zin aangepast. België heeft dat soort misdrijven van universeel belang verklaard. Dit is zeer nobel, al rijst de vraag of België dat moet doen. België is omzeggens het enige land ter wereld dat zo ver gaat. Het volstaat dat een verdachte op de nationale luchthaven komt opdat het Belgisch gerecht een onderzoek kan instellen. Het is echter zeer de vraag welke medewerking wij van landen buiten de Europese Unie kunnen krijgen. Men wil nu kinderarbeid en wapenhandel op dezelfde manier aanpakken. Moreel gezien is er veel voor te zeggen, maar of het ook efficiënt kan worden toegepast, valt te betwijfelen. Het lijkt veeleer windowdressing, en getuigt nog maar eens van het gebrek aan coherente bestrijding van de internationale criminaliteit. België moet niet denken dat het op die manier de georganiseerde criminaliteit uit de wereld zal helpen.
Frank De Moor
