Nu het parlementsverslag over de toekomst van het leger vorige week werd goedgekeurd, schetst de chef van de generale staf, admiraal Willy Herteleer, in een exclusief interview hoe het nu verder moet.
In 1992 was er blijkbaar geen tijd om, naar aanleiding van de legerhervorming, eerst een nationaal debat te organiseren. Met vijf jaar vertraging raakte de discussie toch nog aangezwengeld. Ondertussen had toenmalig defensieminister Leo Delcroix (CVP) wel de dienstplicht afgeschaft om het leger zogezegd te professionaliseren, het aantal wapensystemen omzeggens gehalveerd en de begroting van Landsverdediging voor vijf jaar laten invriezen op 98 miljard frank.
Vorige week werd het verslag van het nationaal debat, dat al bij al twee jaar aansleepte, in de Kamer meerderheid tegen oppositie goedgekeurd. Ook dit keer kon het echter de natie niet boeien, ook al door de voorspelbaarheid van de parlementaire tussenkomsten. Er werd nogmaals gebakkeleid over centen en procenten. De SP-volksvertegenwoordigers Ronny Cuyt en Mon Janssens verweten hun CVP-collega Jan Van Erps dat hij, als verslaggever, overhaast voor een verhoging van het defensiebudget met 3 procent pleitte. Terwijl de SP als regeringspartner wel instemt met “een welvaartsaanpassing” omdat “het leger niet kan blijven inleveren”. De SP zegt ook dat “de investeringen voorrang krijgen”, op voorwaarde dat “de scheefgegroeide verhoudingen tussen de investeringen, de werkingsmiddelen en het personeel recht getrokken (…) en realistische engagementen met de Navo onderhandeld worden”.
Eenieder probeerde zich nog heel even te profileren, daarmee leek de kous af. Niets is minder waar. Toch toont de chef van de generale staf, admiraal Willy Herteleer, zich niet ontevreden over de resultaten van het nationaal debat.
Willy Herteleer: Alleen al dat er tijdens de voorbije twee jaar in de commissie voor Landsverdediging een nationaal debat liep en dat het resulteerde in een lijvig verslag, is op zich een goede zaak. Bovendien wordt daarin gesteld dat België voor zijn defensie verder zal optreden in het kader van de Navo en ook in een Europees kader. Nu de Oost-West-tegenstellingen tot het verleden behoren, onderschrijft het parlement ook nieuwe opdrachten om tal van andere broeihaarden met militaire middelen te beheersen en zo de stabiliteit in en rond onze regio te verzekeren. Er wordt aanvaard dat het Belgisch leger deelneemt aan vredesopdrachten en tegelijk ook de middelen verwerft om oorlog te voeren; althans in het kader van artikel 5 van het Navo-verdrag dat bepaalt dat de lidstaten elkaar militaire bijstand verschuldigd zijn in geval van agressie.
Dat een parlementaire meerderheid dit herbevestigt, is des te belangrijker omdat sommigen geneigd zijn het leger uitsluitend voor vredes- en niet langer voor oorlogsopdrachten te gebruiken. Niemand kan echter de toekomst voorspellen, zoals niemand ook de Falklandoorlog in 1982 en de Golfoorlog in 1990 kon voorzien. Wij moeten dus in eerste instantie bij machte blijven om oorlog te voeren, en met de middelen daartoe ook vredesopdrachten kunnen uitvoeren. Dit is een belangrijke optie.
Op 25 april zal de Navo-top in Washington een nieuw strategisch concept onderschrijven. Daaraan werd in het nationaal debat weinig aandacht besteed. Moet België dan de Navo-verplichtingen, bijvoorbeeld over het vereiste aantal schepen, vliegtuigen en tanks, blijven slikken?
Herteleer: Zo gaat dat niet. Tijdens het nationaal debat is vastgesteld dat ook de nieuwe opdrachten uitgevoerd worden met de middelen die het leger verwerft om in het kader van artikel 5 op te treden. U kan van het parlement niet verwachten dat het ook bepaalt hoeveel schepen, vliegtuigen en tanks wij nodig hebben om onze opdrachten te vervullen. Dit zal de regering specifiëren.
Intussen is de Navo wel artikel 6 aan het herschrijven om zijn interventiezone niet langer te beperken tot de Noord-Atlantische Oceaan. De Navo wil voortaan ook ten zuiden van de Kreeftskeerkring, zeg maar ten zuiden van de Golf van Mexico, de Sahel en de Rode Zee verdragsrechtelijk tussenkomen.
Herteleer: Dit nieuwe Overall Strategic Concept was niet het voorwerp van het nationaal debat. Ook de Belgische regering is het ermee eens dat het gebied waarvoor de Navo verantwoordelijk is, vergroot. Eens dat nieuwe strategisch concept goedgekeurd zal zijn, zullen de concrete gevolgen (de Military Consequences) daarvan uitmonden in het zogeheten MC400-document. En daaruit zullen de militairen dan nieuwe doelstellingen (de force goals) puren. Die betreffen zowel het aantal mensen en middelen als de af te spreken termijnen.
Nu stellen wij vast dat de Navo ons opdrachten geeft, die niet beantwoorden aan wat wij doorgaans doen. Mede daardoor geraken omzeggens alle lidstaten in de knoei met de vooropgestelde inzettermijnen.
Denk aan wat er nu met Kosovo gebeurt. Wij vermoeden dat het overleg in Rambouillet nog enkele dagen langer zal duren dan gepland. Zodra echter beslist wordt dat de naleving van de Rambouillet-akkoorden militair toezicht vereist, zullen wij die interventiemacht zeer snel moeten ontplooien. De legers aan wie dit opgedragen wordt, hebben echter ook interventietroepen in Bosnië. En daardoor zullen wij meer tijd dan normaal nodig hebben om de vereiste mensen en middelen ook richting Kosovo te sturen.
De termijnen waaraan de Navo tot voor kort dacht om de Immediate Reaction-, de Rapid Reaction– en de Main Defence Forces paraat te stellen, beantwoorden niet meer aan de politieke imperatieven van vandaag. Die troepeneenheden waren bovendien in stroeve militaire structuren gegoten en afgestemd op een Oost-West-confrontatie. En niet om andere missies, zoals Sfor-opdrachten in ex-Joegoslavië, Ifor-opdrachten in Bosnië-Herzegovina, Untaes-opdrachten in Kroatië of Unosom-opdrachten in Somalië, uit te voeren. Die moeten wij nu telkens ad hoc invullen.
Het nieuwe Overall Strategic Concept moet ons toelaten om in de kortste keren op maat gemaakte interventie-eenheden samen te stellen. Het vorige strategisch concept dateert van 1991 en de daaropvolgende MC400 kwam er pas in 1995-1996. Gezien de tijdsdruk nu groter is, hoop ik dat de concretisering van het nieuwe concept minder dan vier jaar vergt. Al mogen wij niet vergeten dat het operationaliseren van de daarbij aansluitende structuren en middelen gemiddeld tien jaar duurt.
Te oordelen aan het parlementsverslag en de commentaren op de mogelijke verhoging van het defensiebudget lijkt het alsof iedereen nog binnen het oude strategisch concept redeneert.
Herteleer: Een aantal politieke beslissingen werden ook tijdens het nationaal debat niet ter discussie gesteld. Een van die beslissingen gaat over de getalsterkte van het Belgisch leger. In 1992-1993 werd beslist dat de krijgsmacht zou bestaan uit 40.000 militairen in dienst, 2500 in vorming en 4850 burgers. Wie deze cijfers vooropstelt, legt in feite het budget van Landsverdediging vast. De weddes van de militairen zijn immers afgestemd op die van het openbaar ambt. Bovendien laat het vooropgestelde aantal militairen een duidelijk streven naar grote operationaliteit veronderstellen, gezien het relatief gering aantal burgers.
Inzetbaarheid impliceert echter voldoende training en uitrusting. Toen men bij de hervorming van 1992 voor ongeveer 47.500 mensen koos, kon met bijna zekerheid voorspeld worden dat de vooropgestelde begroting van 98 miljard frank onvoldoende zou zijn. Daarom werd trouwens van meet af aan een verhoging in het vooruitzicht gesteld en werd het budget slechts tot 1997 bevroren. Het bleef echter in 1998 bevroren, terwijl het dit jaar met amper 750 miljoen stijgt. Dit bedrag dreigt dan nog aan militaire operaties besteed te worden en niet aan vernieuwing van het materieel.
Hoe zit het nu met de verdeling van de budgettaire middelen?
Herteleer: Omdat ons budget, dankzij de doorverkoop van oud materieel, om en bij de 100 miljard frank per jaar bedraagt, staat het aantal procenten bij ons ook voor het aantal miljarden frank. 59 procent van de budgettaire middelen is nu voorbehouden voor het personeel, 24 procent voor de werking/training en 17 procent voor investeringen. In dit laatste zit echter nog steeds 5 procent voor grote infrastructuurwerken, waaronder het verder uitbouwen van de Militaire School en de Navogebouwen. Rest dus 12 procent of ongeveer 12 miljard frank om het legermaterieel te vernieuwen. Dit is te weinig.
Temeer omdat de 59 procent van de begroting, gereserveerd voor de personeelsuitgaven, nogal stabiel is, blijven wij afwijken van de ideale verdeelsleutel. Zo hebben wij nu wel voldoende officieren, maar nog steeds tweeduizend onderofficieren te veel. Hebben wij omzeggens voldoende soldaten maar te veel oudere beroepsvrijwilligers en te weinig jonge vrijwilligers, die slechts voor korte tijd (maximaal vijf jaar) in dienst blijven. Er zijn ook tweeduizend burgers te weinig. Het geheel is bovendien iets te oud. De vergrijzing stelt vooral problemen bij de soldaten en zeker als zij aan operaties deelnemen, die zowel fysiek als psychisch belastend zijn.
Het verschil tussen de kostprijs van de huidige en die van de ideale populatie bedraagt echter amper 2 procent. Mochten wij vandaag dus een ideale populatie hebben, dan zou het personeel geen 59 maar slechts 57 procent van onze middelen opslorpen. En dit is nog 7 procent te veel om de vooropgestelde verdeelsleutel te kunnen hanteren waardoor 50 procent van het budget voor het personeel, 25 procent voor de werking en 25 procent voor de wederuitrusting gereserveerd zouden worden.
Waarvoor is meer geld nodig?
Herteleer: Voor nieuw materieel. België besteedt nu slechts een derde van wat Denemarken aan de wederuitrusting van zijn leger spendeert; bijna een vierde van Nederland en een vijfde van Noorwegen. Per inwoner besteedt België 13.300 frank per jaar aan defensie, Nederland 15.800 frank, Denemarken 19.000 frank en Noorwegen 28.000 frank. Als de begroting van Landsverdediging niet stijgt, zitten wij straks met slecht uitgeruste en slecht getrainde troepen, die zowel de regering als het parlement nochtans met gevaarlijke opdrachten naar het buitenland zullen willen sturen. De tol die het leger en het land daarvoor betalen, wordt met de dag pijnlijker; tenminste als de regering en het parlement de vooropgestelde 47.500 personeelsleden willen behouden en geen werkgelegenheid vernietigen. Mocht het budget echter niet verhogen, dan moeten wij daaruit afleiden dat er slechts geld is voor een geringer aantal personeelsleden, zo’n 40.000 bijvoorbeeld. Kwestie van de resterende militairen toe te laten hun opdrachten in relatief veilige en menswaardige omstandigheden uit te voeren, zij het met een kleiner aantal.
Met hoeveel procent wil u de defensiebegroting zien stijgen?
Herteleer: Rekening houdende met alle beperkingen en met het feit dat een verhoging van het defensiebudget niet onmiddellijk kan worden aangewend omdat wederuitrustingsprogramma’s tijd vragen, zou het budget best toenemen naar rato van de economische groei. Defensie zou dan nog steeds hetzelfde stuk van de taart krijgen maar omdat de taart groeit, zal ook dat stuk groter worden. Zeg maar met 2 à 3 procent per jaar. En dit tot de personeelskost nog slechts 50 procent van de totale begroting opslorpt. Het defensiebudget zou met andere woorden gedurende de komende vier jaar best tot 110 miljard frank verhoogd worden. De Navo vraagt zelfs dat ons budget niet alleen aangepast wordt aan de inflatie maar dat daar, gedurende meerdere jaren, nog eens 3 procent zou aan toegevoegd worden. Dit zou echter een verhoging van minstens 4 procent betekenen en zoiets kan het Belgisch leger op korte termijn zelfs niet absorberen. Gezien de vereiste planning en procedures kunnen wij zoveel geld ineens nooit besteden. Bovendien zoeken wij almaar meer taken in internationaal verband te delen. Het Belgisch leger gaat, bijvoorbeeld, geen eigen air-ground surveillance opzetten, maar die binnen de Navo zoeken. Ook zullen wij met andere Europese landen voor eigen satellietobservatie proberen te zorgen.
Zijn er momenten geweest waarop de Amerikanen ons de nodige satellietinformatie achterhielden?
Herteleer: Er zijn momenten geweest waarop België en de Europeanen een tekort hadden aan onafhankelijke satellietobservatie van bepaalde gebeurtenissen en waarbij wij ons afvroegen of onze Amerikaanse partners ons wel alles vertelden. Toen Laurent-Désiré Kabila in 1996 tijdens de Kivu-crisis oprukte uit het oosten van het toenmalige Zaïre en een vluchtelingenstroom voor zich uitdreef, kon zoiets makkelijk vanuit de ruimte waargenomen worden. Ongeacht onze inlichtingen vanop het terrein, waren wij toen voor een algemeen overzicht afhankelijk van wat de Amerikanen kwijt wilden. Die afhankelijkheid stemde ons meer dan eens onbehaaglijk.
De deelname aan een Europees satellietprogramma staat echter niet bovenaan uw boodschappenlijst. In menig opzicht blijft die aansluiten bij het oude strategisch concept.
Herteleer: Wij willen dat oude concept, met het Oostblok als potentiële vijand, zeker niet in leven houden. Wij zijn zelfs bijzonder gemotiveerd om een nieuw concept voor de Belgische krijgsmacht op poten te zetten. Daaraan wordt trouwens sinds enkele maanden met de werkgroep Vision 2015 gewerkt.
Aangezien de toekomst niet voorspelbaar is, moeten wij wel in staat blijven om met redelijke kansen op succes mee te draaien in een aantal klassieke scenario’s. En dus moeten wij investeren in oorlogsmiddelen, die ook dienstig zijn bij vredesopdrachten.
Het gebrek aan wederuitrusting baart ons vooral op langere termijn veel zorgen omdat het zwaar materieel, dat onmisbaar is om de artikel-5-opdrachten uit te voeren, omstreeks 2010 aan vervanging toe is. Denk aan de vervanging van de F-16 gevechtsvliegtuigen, van de Leopardtanks en van de fregattes. Indien de defensiebegroting niet toeneemt, komt de vervanging van die essentiële wapensystemen in het gedrang. Dan krijgen wij een leger dat niet meer in staat is een oorlog te voeren zoals artikel 5 van het Navohandvest dat vereist. Op dat ogenblik zullen wij dus verplicht worden andere middelen in te zetten: tegen tanks bijvoorbeeld. Daarbij wordt dan onmiddellijk gedacht aan paracommando’s. Hun uitrusting is inderdaad goedkoper maar zij zijn ook veel kwetsbaarder; zeker als de inzetregels, de zogenaamde rules of engagement, hun vuurkracht en hun mobiliteit beperken.
Wordt hier niet te veel gedacht aan nu toch al achterhaalde scenario’s, waarbij de pantsers van achter het IJzeren Gordijn oprukken?
Herteleer: Dat concept hebben wij afgezworen, maar dit belet niet dat wij nog pantsers nodig hebben. Als wij in Bosnië bijvoorbeeld op ontradende wijze aanwezig willen zijn, dan moeten wij goed beseffen hoeveel tanks de lokale eenheden kunnen inzetten en dat de Navotroepen op hun beurt niet zonder kunnen. In dit scenario en ook in Kosovo is Servië een potentiële tegenstrever. Welnu, als wij geen pantsers kunnen inzetten, kunnen wij daar niet veel aanvangen voor de vrede. Temeer omdat de para’s ginder, in de gegeven diplomatieke omstandigheden, hun mobiliteit en vuurkracht niet mogen aanwenden en dus veel kwetsbaarder zijn dan de pantserinfanteristen, die niet alleen vuurkracht en beweging maar ook bescherming hebben.
Om deze redenen zouden wij in 1999, in het kader van het Plan Middellange Termijn (PMT), alvast het contract willen ondertekenen voor de aanschaf van de derde generatie antitankwapens (6,2 miljard frank) ter vervanging van de Milan. Deze wapens zijn nodig omdat wij ons aantal tanks gehalveerd hebben en wij de vijandige tanks dus met andere en meer gesofistikeerde wapens moeten kunnen stoppen. Dit jaar zouden wij ook de aanschaf van performantere commandomiddelen voor de Mistral-raketten (2,6 miljard frank) willen vastleggen om de landmachteenheden eindelijk de wat efficiëntere luchtafweer te bieden die zij verloren toen de Hawk-raketten eind van de jaren tachtig niet vervangen werden door, bijvoorbeeld, Patriots.
Dit jaar willen wij ook de aankoop van nieuwe kustmijnenvegers (11,8 miljard frank) vastleggen. En tegelijk de mijnenjagers moderniseren (1,2 miljard frank).
Is dat niet te veel ineens?
Herteleer: Contracten afsluiten betekent nog niet meteen betalen. De natie heeft er bovendien alle belang bij een waaier van mogelijkheden te hebben als zij wil deelnemen aan de voorgestelde vredesopdrachten. Toen in 1990 de Golfoorlog uitbrak, kon België moeilijk anders dan deelnemen aan de operaties. Niemand stond echter te springen om een zware voetafdruk in de woestijn achter te laten. Gelukkig hebben wij toen de marine kunnen sturen om mijnen te bestrijden. Daar kunnen zelfs vredesactivisten niet tégen zijn. Ook zij mogen echter niet vergeten dat die mijnenvegers en mijnenjagers bescherming en dus fregattes nodig hebben die hen begeleiden.
Precies omwille van die flexibiliteit blijft het verantwoord dat ook België een eigen land-, lucht- en zeemacht behoudt, zoals dit trouwens tijdens het nationaal debat werd bevestigd. Zolang de Europese lidstaten geen gezamenlijke buitenlandse politiek voeren, zullen hun respectieve legers bepaalde taken nooit aan andere kunnen overlaten. Wie nu om budgettaire of andere redenen overhaast taken afstoot en zich meteen specialiseert, dreigt in het verdomhoekje te geraken en het kanonnenvlees in plaats van de ingenieurs te mogen leveren.
Mede daarom pleit ik nogmaals voor een groei van het defensiebudget die gekoppeld blijft aan de economische groei tot de inhaalbeweging van een bijkomende 10 procent is gerealiseerd. Daarna kan het defensiebudget verder geïndexeerd worden. Daardoor zou het leger over voldoende investeringsmiddelen beschikken om een degelijk Plan op Lange Termijn (PLT) te maken. Daarin zal dan zeker nagegaan worden hoeveel nieuwe gevechtsvliegtuigen wij nodig hebben en welke tanks wij kunnen kopen.
Hoe past de keuze van het materieel, dat u dit jaar wil kopen en dat zeker nog vijfentwintig jaar moet meegaan, in de nog te ontwerpen Vision 2015?
Herteleer: De aankopen die wij dit jaar nog willen vastleggen, passen zowel in een minimalistische visie als in die van de werkgroep Vision 2015. Deze ontwerpt een krijgsmacht die eender welke oorlog moet kunnen voeren: zonder nu al te weten tegen wie of waar. Het leger van de 21ste eeuw zal dus zeer flexibel maar toch doeltreffend moeten zijn. Ook daarom moeten wij nu de minimale middelen behouden om technisch en intellectueel bij te blijven. Bovendien zal er altijd een beperkte hoeveelheid tanks, tankbataljons en gepantserde infanteriebataljons nodig zijn, die dan weer vuursteun van vliegtuigen behoeven. Van al die wapensystemen is en blijft een minimum aantal vereist. Als de regering ons echter vraagt een bataljon in Bosnië in te zetten en een ander naar Kosovo te sturen, zonder daarom het leven van de militairen drastisch te verslechten, heb je meer dan twee bataljons nodig. Reken maar dat er vier bataljons nodig zijn om één bataljon continu operationeel ingezet te houden.
Als ons dan tussendoor ook nog gevraagd wordt een humanitaire opdracht in Afrika uit te voeren, dan hebben wij meer nodig dan wat wij minimaal voor ogen houden om tijdens deze overgangsperiode bij te blijven. Met de gevolgen en de kosten van dien.
Frank De Moor
