Elk begrotingsconclaaf komt het terug: kan de overheid niet slanker? Moet het niet met minder ambtenaren? Vallen er geen lessen te trekken uit de privésector? Daarom organiseerde Knack het grote overheidsdebat. Drie gezaghebbende stemmen met uiteenlopende achtergrond worden met vier essentiële vraagstukken geconfronteerd. Een bedrijfsleider: Ignace Van Doorselaere, ceo van groep Van de Velde. Een topambtenaar: Frank Van Massenhove, voorzitter van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid. En één regeringslid: Hendrik Bogaert (CD&V), staatssecretaris voor Ambtenarenzaken en Modernisering van de Openbare Diensten.
Stelling 1: Schrappen wat niet past: de overheid is een bedrijf/de overheid is geen bedrijf. Zo nee: wat zijn de belangrijkste verschilpunten? Zo ja: hoe ziet de ‘bedrijfslogica’ van die overheid eruit?
Ignace Van Doorselaere: Alle Belgische overheden samen leggen beslag op ongeveer 55 procent van het nationale inkomen. Een staat die zich dat veroorlooft, moet zichzelf toch wel érg hoge doelstellingen opleggen. Als bedrijfsleider pleit ik voor performance ethics: performantie als ethische norm. Niet om ons personeel uit te wringen. Wel omdat het mijn plicht is om de mensen in mijn bedrijf te doen vooruitgaan: we moeten duidelijke afspraken maken, zo weinig mogelijk tussenstructuren opzetten, elkaar vertrouwen geven. En iedereen heeft de plicht zijn best te doen en resultaten te behalen. Dat is toch niet anders in een overheid?
Nu zijn er veel barrières die ook bedrijven belemmeren in het volbrengen van die plicht. Ik denk bijvoorbeeld aan een verkokerde organisatie die tot ‘corridordenken’ leidt: ik zit in die afdeling, jij in een andere, we zijn wel met dezelfde klant bezig, maar we praten toch niet met elkaar. Dat maak ik elke dag mee in de privé, het is ook dagelijkse kost bij de overheid. Ook de overheid is dus verplicht om te snoeien in alle hinderlijk struikgewas, in alle structuren en regels die dit land véél te complex maken. Denk aan Brussel en zijn negentien gemeenten, aan al die ingewikkelde subsidies voor innovaties of zelfs het herstellen van woningen.
Dat heeft twee grote voordelen. De kostprijs daalt en de werking verbetert. Een onderwijzer zal beter lesgeven, een ondernemer zal beter kunnen zakendoen, en als de wetgeving minder complex is, kan een rechter betere vonnissen uitspreken. Als de ‘nutteloze complexiteit’ maar vermindert. Dan gaan we, samengevat, met meer goesting kunnen leven.
Frank Van Massenhove: ‘De’ overheid bestaat niet, ‘de’ privé evenmin. Er is evenveel overheid als er privé is. Alleen maakt men die grove veralgemeningen niet over de privé en wel over de overheid. Als mijn aannemer een fout maakt, zeg ik toch ook niet: ‘De Colruyt trekt op niets.’ Bij de overheid gebeurt dat wel. De burger heeft een probleem met justitie, en voor hem is dat een bewijs dat ‘de staat’ niet werkt.
Integendeel, het grote probleem bij ‘de’ overheid is dat te veel overheidsmanagers in hun boîte blijven zitten. Onze FOD Sociale Zekerheid heeft een dienst sociale inspectie. Zo zijn er in dit land nog drie andere diensten. Dat is niet zeer verstandig. Als ik uit mijn kot kom en pleit om die diensten samen te voegen, is er niet overal interesse voor dat pleidooi. Gelukkig is dat voor ons geen alibi om niet goed samen te werken. We stemmen de werkingsprocessen van de vier instellingen op elkaar af, en dat loopt allemaal erg goed. Dat toont al aan dat onze technieken dezelfde zijn als in een bedrijf. Ze zijn niet eigen aan de privé of de overheid, ze gelden trouwens ook voor grote non-profitorganisaties. Het komt eropaan om je mensen in team gráág te doen werken. Maak je doelstellingen maar ambitieus genoeg: goede mensen vragen niet liever.
Hendrik Bogaert: Toch is er een groot verschil tussen een bedrijf en de overheid. Een bedrijf heeft als doel winst maken, en die finaliteit zet de hele organisatie in beweging. Een goede bedrijfsleider stuurt die honger naar winst bij door ook andere waarden te laten meespelen: een bedrijf dat alleen maar denkt aan een zo hoog mogelijke return on investment zal zijn eigen personeel niet gelukkig maken en uiteindelijk ook niet goed presteren. Bij de overheid is het andersom: er is helemaal geen alles opjagende waarde als ‘winst’. Maar het is niet omdat de overheid niet voortdurend denkt dat ze zo veel mogelijk winst moet maken, dat ze niet zorgzaam met onze middelen hoeft om te springen.
De starheid van de overheid dateert uit de napoleontische tijden. Toen kende de staat één grote organisatie, het leger, en was het strikt opvolgen van hiërarchische bevelen letterlijk een zaak van leven en dood. Het probleem is dat veel overheden zijn beginnen te denken als een militaire organisatie. Maar je kunt een overheidsapparaat vandaag niet meer aansturen als een Pruisische kazerne. Of onze ambtenaren al tot Generation Y behoren of nog ouder zijn: zoals iedereen willen ze zich kunnen vereenzelvigen met wat ze doen. De waarden die ze er zelf opna houden, moeten ze kunnen terugvinden in hun werk. Als dat niet het geval is, is er een probleem. En daar zitten we nu.
Van Massenhove: Dat is geen specifiek probleem van de overheid. Grote privébedrijven hebben vaak net dezelfde problemen en halsstarrigheden als overheidsorganisaties . Size does matter. De FOD Sociale Zekerheid heeft zijn werking vergeleken met die van twee bedrijven van dezelfde omvang als de onze: Telenet en Bussen Van Hool. Wel, wij hebben alle drie net dezelfde organisatorische problemen.
Stelling 2: Geregeld wordt aangedrongen op een debat over ‘de kerntaken’ van de overheid. Wanneer dat debat gevoerd wordt, blijkt die overheid niet te willen inbinden maar net almaar meer taken te willen opnemen.
Bogaert: Het oude debat over het privatiseren van delen van de overheid heeft eigenlijk alleen nog zin bij de overheidsbedrijven, niet bij de overheidsadministratie zelf. Is het nodig om een meerderheidsaandeel te blijven houden in een telecomoperator zoals Belgacom? Ik denk niet dat dit de corebusiness van een overheid is. Zou het mogelijk zijn om andere overheidsbedrijven af te stoten? Wellicht wel.
Het is mijn diepe overtuiging dat de sociale zekerheid collectief moet blijven. Als consultant bij McKinsey heb ik private systemen van zorgverstrekking leren kennen. Die spendeerden al snel tot 30 procent van hun budget aan marketing. Private zorgverstrekkers investeren dus grote delen van de ziekteverzekering in het afnemen van klanten van een ander. Dat is bijzonder inefficiënt. Dus ben ik voorstander van een door de overheid aangestuurde sociale zekerheid. Het totale Belgische budget voor sociale zekerheid bedraagt 80 miljard euro. Wij runnen dat met 12.000 ambtenaren. Versnipper die inspanningen over 30 privéfirma’s, en ze kunnen het niet met minder mensen doen. En het resultaat voor de bevolking zou niet beter zijn.
Van de 1,3 miljoen personeelsleden die in totaal voor de verzamelde Belgische overheden werken, zitten er ‘slechts’ 123.000 op federaal niveau. We runnen daarmee de hele sociale zekerheid, Buiten- en Binnenlandse Zaken, en verder zijn er vooral de gezagsdepartementen en zogenaamde ‘speciale korpsen’. Federaal betalen we dus vooral het leger, de politie en het gerecht. Dit land is al verregaand gedecentraliseerd.
De vraag hoe de overheid ‘fitter’ kan worden, zit minder in de taken van de overheid dan in de werking ervan. Meer dan een miljoen mensen werken in dit land voor de overheid. Als we die kolossale capaciteit aan menselijk kapitaal adequater zouden kunnen inzetten, zou dat ons land een onvergelijkbare competitieve boost geven. Dan hoeven we ons op termijn niet meer te vergelijken met Duitsland, maar met de beste Duitse regio’s. Sinds de middeleeuwen behoren we tot een Europese welvaartsas die zich uitstrekt van Zuid-Engeland over het Rijnland en aanpalende stukken Frankrijk tot Noord-Italië. Willen we daarbij blijven horen? Ik wil dat. Maar ik lees ook dat er zijn die al tevreden zijn als we het Europese gemiddelde halen. Dan dreigen we alleen maar verder weg te glijden.
Van Doorselaere: Als ik in drie zinnen een sloganesk missionstatement voor België zou moeten schrijven, zou dat ongeveer zo klinken: we moeten het land zijn dat mensen aanzet om maximaal hun best te doen. We moeten ook verwachten dat ze dat doen. En zij die dat niet kunnen, moeten we helpen. De kerntaken van een overheid zijn veiligheid, sociale zekerheid, justitie, onderwijs en economie, maar dan met de kleine ‘e’ – de overheid moet de context creëren waarin bedrijven aan de slag kunnen.
Wat ik mis, is het vertrouwen dat België moet uitstralen, en de voorspelbaarheid van het beleid. Waarvoor staat België eigenlijk? Dan heb ik het niet over een reclameslogan. Het is veel fundamenteler. Wat voor land willen we worden? In de sociale zekerheid betekent dat: vinden we dat mensen eigenlijk hun best moeten doen? Creëren we het kader voor een activeringsbeleid? Ik pleit juist niet voor de jungle waarin de sterksten alle kansen krijgen. Juist daarom moet de overheid ook kwetsbare groepen bij de arm kunnen nemen: om hen te helpen in hun waardigheid. Dat lijkt eenvoudig maar is in de praktijk zo moeilijk. Charlie Chaplin zei: ‘Simplicity is not a simple thing.’ Dat is een zeer mooi inzicht. Ik ben een voetbalfan. Je moet dat spelletje niet ingewikkelder maken dan het is: je moet vooral laten voetballen. De regels moeten eenvoudig zijn, de scheidsrechter duidelijk en streng, en verder: voetballen.
Van Massenhove: Die voorspelbaarheid is inderdaad essentieel. Toen de Muur viel, verloor Finland door de politiek van ‘finlandisering’ (het zich afstemmen op de Sovjet-Unie, nvdr.) ongeveer de helft van zijn economie. Ze hebben een plan gemaakt voor de volgende vijftien jaar. En ondanks de talloze wissels van de macht hebben alle regeringen zich daaraan gehouden. Ze hebben volgens afgesproken lijnen hun administratie gemoderniseerd en hun economie geheroriënteerd. Nokia is geen sexy bedrijf meer, maar dat was het de voorbije jaren natuurlijk wel.
Van Doorselaere: Als je met die mentaliteit België bestuurt – ik heb het dan ook over Vlaanderen, de provincies en de gemeenten -, dan ben ik ervan overtuigd dat je 10 miljard euro kunt vinden. Gewoon door álles in te zetten op efficiënt bestuur. Tien miljard euro die je niet hoeft te halen uit een verhoging van de btw, het afschaffen van de notionele-interestaftrek of het beknibbelen op allerlei sociale uitkeringen. Natuurlijk voer je zo’n operatie niet uit van vandaag op morgen. Dat moet een langetermijnperspectief van de overheid zijn, een project op vijf jaar of zelfs meer. Maar máák daarvan dan ook een doelstelling. Dat zou een goed privébedrijf dan weer wel doen. Daar zitten ook ego’s en barrières, daar is ook technocratie, maar als het moet kan men daar alle neuzen in dezelfde richting laten wijzen. Met een duidelijk objectief kan het.
Stelling 3: De overheid lijdt aan een ongeneeslijke vorm van ‘obesitas’, die de helft van onze economie opslorpt. Zie de recentste cijfers van de Nationale Bank: ongeveer 1,3 miljoen mensen hebben – direct of indirect – een loon van de overheid. Dat zijn er een vijfde meer dan tien jaar geleden.
Van Massenhove: Als er een grondig debat zou komen over de kerntaken, zijn we meteen af van die idiote discussie over het aantal ambtenaren. Negen jaar geleden waren hier 2100 ambtenaren. Nu zijn het er nog 1300. Die kosten evenveel, want ze zijn hoger opgeleid. De discussie over het niet-vervangen van ambtenaren is zever: geen enkele administratie vervangt zijn ambtenaren nog ‘zomaar’. De overheid wisselt vandaag drie laaggeschoolden in voor één hooggeschoolde.
Tegelijk vraagt en eist de burger steeds meer van de overheid. Tien jaar geleden belden elke maand 10.000 mensen naar de FOD Sociale Zekerheid met vragen over de gehandicaptenproblematiek. Nu verwerkt ons callcenter maandelijks 200.000 aanvragen. En dat terwijl we intussen beter werken dan vroeger. Toen moesten mensen gemiddeld achttien maanden wachten op een uitkering, nu nog vier. De vraag van de burgers blijft dus groeien. Ze willen meer, betere en snellere dienstverlening. En tegelijk vindt diezelfde burger vaak dat de overheid goedkoper en slanker moet.
Bogaert: Veel van de aangroei van de overheid is eigenlijk een aanwas van de verschillende staatshervormingen. Een bepaald pakket bevoegdheden werd geregionaliseerd, maar niet helemaal. Gevolg: in plaats van één administratie kwamen er drie. Elke administratie afzonderlijk was iets kleiner dan de oude Belgische, maar de nieuwe constellatie is veel groter dan de oude unitaire structuur.
Van Doorselaere: Dan begrijp ik niet dat jullie politici dat zomaar hebben laten gebeuren. Dat is toch geen goed, vooruitziend beheer?
Bogaert: Waarom heeft CD&V zo hard aangedrongen op de overdracht van homogene bevoegdheidspakketten, denkt u? Niet uit nationalistische overwegingen, maar omdat het onze overtuiging is dat het de werking van de overheid ten goede komt. En zelfs die partiële overheveling heeft de werking van de overheid sterk verbeterd. Zo is de VDAB kunnen ontstaan, los van de RVA. Het is toch uit de ervaringen van de VDAB dat het activeringsbeleid gegroeid is? Kostprijs is een belangrijk element, maar ook weer niet de enige overweging.
Stelling 4: Laat de topmanagers van overheidsdiensten hun gang gaan (meer autonomie in de uitvoering van ‘beheersovereenkomsten’ met de politieke voogdij) en het zal allemaal beter gaan, doelmatiger verlopen en goedkoper worden.
Van Massenhove: De vraag over de kerntaken was geen zaak voor mij: dat moeten politici beslissen. Maar ik wacht wel op de dag dat ze dat debat eindelijk ten gronde gaan voeren en tot een einde brengen. Dan weet ik waarop wij ons moeten concentreren. Maar in plaats van te bepalen wat wij moeten doen – hun taak – schakelen ze meteen over op hóé wij moeten besturen. Als ambtenaar zeg ik: laat die kwestie alstublieft aan ons over. Politici zijn gekozen voor het beleid van de samenleving. Hoe dat beleid moet worden omgezet in bestuur, daarvoor hebben ze ambtenaren. Maar dan moeten ze ons dat ook laten doen. Maar omdat zo veel politici eigenlijk willen besturen in plaats van het beleid uitzetten, komen we natuurlijk nooit aan dat essentiële debat van de kerntaken.
De ingewikkelde structuur van de overheid is de voornaamste reden dat wij niet zo goed presteren als we willen. Veertig procent van die oproepen over gehandicapten in ons callcenter gaat over vragen waarop wij niet kunnen antwoorden: omdat ze onze bevoegdheid niet zijn. Maar de mensen bellen wel. Ze weten niet tot welke instantie ze zich moeten richten. Soms zegt men: ‘Zet al die diensten dan samen.’ Dat is management van 30 jaar geleden: het is niet omdat je fysiek samen zit dat je ook samenwerkt. Veel belangrijker is het bijsturen van processen. Een voorbeeld: gemiddeld moet een gehandicapte zéven keer door een dokter onderzocht worden, omdat elke betrokken afdeling van de overheid zijn eigen onderzoek vereist. Ik probeer iedereen die met dit dossier te maken heeft te overtuigen van het nut van één groot onderzoek, in het begin van de procedure. Meestal bevestigen de volgende zes raadplegingen toch maar wat de eerste arts vaststelde. Dat zou dus een besparing zijn van zes zevenden. Maar ik krijg dat er niet door: men houdt zo graag vast aan de eigen logica. Terwijl je eigenlijk moet uitgaan van best practices. Welke processen werken, welke niet? Elke slechte manager zegt altijd: ‘Ja maar, wat bij u goed draait, werkt bij mij niet. Bij mij is dat namelijk anders.’ Meestal is dat flauwekul.
Bogaert: Vandaag zijn er heel wat ambitieuze topambtenaren. Ik ga ze samenbrengen in een nieuwe cel, Optifed, juist om die best practices beter uit te wisselen. Zo leren we wat er aan goede werking bestaat binnen de overheid, en dan kunnen we dat doortrekken naar andere diensten. Ik ben ervan overtuigd dat we zo met een inspanning van 20 procent gemakkelijk 80 procent van het resultaat behalen. Er gaat dus geen plan-Bogaert komen, ik werk liever met kleine lussen. Maar we zijn bezig. Ik heb mijn eerste plan al door de ministerraad gekregen. Overheidsadministraties die beter doen dan wat van hen gevraagd wordt, mogen de helft van die extra inspanning opnieuw investeren in hun eigen departement. Zo zetten we kleine maar duidelijke stappen. Wie uitspaart op overbodig personeel, kan dat weer investeren in ICT of betere gebouwen. En dan is er het initiatief van de overheidsmanagers, die voorstelden om 100 procent meer te besparen op hun werkingsmiddelen indien ze dan de helft mogen houden. Is er voor zo’n nieuw beleid een consensus binnen de regering? Ik denk het wel. Wordt het een rustige boswandeling? Ik vrees van niet.
Van Doorselaere: Ik mis één belangrijk punt in uw redenering: ik heb niets gehoord wat niet klopt of niet goed is, maar ze heeft geen finaliteit. Als ik een complexe organisatie als een internationale bedrijvengroep erf en naar mijn raad van bestuur stap, moet ik toch ergens aangeven: ‘Over drie jaar kom ik dáár uit.’ Daar kan een beetje vertraging op zitten, je kunt uiteindelijk je doelstelling met één jaar missen. Maar: je gaat wel in de richting die je aangegeven hebt, en je probeert die zelfopgelegde doelstelling ook te halen. Ondanks alles wat u zegt, lees ik geen enkel signaal dat we dit land simpeler en meer voorspelbaar zullen maken, en hen belonen die het verdienen.
Bogaert: Di Rupo I is nochtans een regering die hervormt. We werken aan een van de grootste hervormingen van de overheid sinds de Tweede Wereldoorlog. Het budget van Kris Peeters stijgt van 25 naar 35 miljard euro en wordt groter dan wat federaal overblijft – op de paritair beheerde sociale zekerheid na. De fiscale autonomie zal verdubbelen, de activering van de arbeidsmarkt is redelijk revolutionair. Mensen verplichten een job aan te nemen op 60 kilometer van hun deur, in een land als België is dat een belangrijke maatschappelijke ingreep. Ik zie de ene hervormingstrein na de andere vertrekken, weliswaar met de nodige stoom en kabaal. Zullen we in 2014 die engagementen moeten herhalen, doortrekken en versterken? Absoluut.
Van Massenhove: Onlangs zei Ignace Van Doorselaere in De Zevende Dag: ‘Ondernemingen verwachten van de overheid dat zij die het goed doen, beloond worden en vertrouwen krijgen. Wij ambtenaren vragen net hetzelfde. Vandaag worden de beste delen van de ambtenarij niet beloond. Dat komt door al die lineaire besparingen. Door overal evenveel weg te snijden, beloont de regering vooral die administraties die met ‘vet’ bleven zitten. Wie had gezorgd voor een fitte structuur, moest inleveren op zijn essentiële werking. Lineaire besparingen leiden dus tot een systeem dat ervoor zorgt dat je maar beter in het vet blijft.
Men moet de managers van de overheid ook dringend beginnen te evalueren op hun creativiteit. Nu komen ze alleen in de problemen als ze fouten maken. Iemand die foutloos moet werken, zal vooral nooit creatief zijn. De FOD Sociale Zekerheid heeft grote veranderingen doorgevoerd, maar het had ook totaal fout kunnen aflopen. Dan was met grote zekerheid mijn kop eraf geweest. Iemand die op mijn stoel precies hetzelfde had blijven doen dan de voorbije twintig jaar, had dat risico nooit gelopen. Nog altijd verstoppen te veel overheidsmanagers zich achter business as usual.
Van Doorselaere: Het eindigt dus waar we begonnen: bij verantwoordelijkheidszin, of juist een gebrek eraan. Zowel bij de overheid als in de privésector is dat het alfa en omega van het beleid. Als ik jullie bezig hoor, merk ik trouwens een wil tot verandering. Voor de uitbouw van een overheid zoals jullie die schetsen, wil ik graag belastingen betalen. Alleen: ik hoor die boodschap onvoldoende. Ik hoor ook vakbonden die net het omgekeerde propageren. En daarom blijft er toch nog heel wat argwaan.
Bogaert: Ik heb meer begrip voor de weerstand tegen de veranderingen die we aan het doorvoeren zijn. De zogenaamde ‘sociale hellingsgraad’ van ons beleid is echt wel hoger. Ik praat vaak met de vakbonden en ik begrijp hen als ze zeggen: ‘Twintig jaar lang is er zo goed als niets gebeurd, en nu moet ineens alles veranderen.’ Ik begrijp de onrust. Maar ik moet hun antwoorden: ‘We kunnen niet anders.’
DOOR WALTER PAULI EN PATRICK MARTENS / FOTO’S LIES WILLAERT
‘De sociale zekerheid moet collectief. Private systemen van zorgverstrekking spendeerden al snel tot 30 procent van hun budget aan marketing.’ (Hendrik Bogaert)
‘De discussie over het niet-vervangen van ambtenaren is zever. De overheid wisselt vandaag drie laaggeschoolden in voor één hooggeschoolde.’ (Frank Van Massenhove)
‘Je moet het spelletje niet ingewikkelder maken dan het is, net als in het voetbal. De regels moeten eenvoudig zijn, de scheidsrechter duidelijk en streng, en verder: voetballen.’ (Ignace Van Doorselaere)
