De voorgestelde hervorming van justitie is ingrijpender en verraderlijker dan gedacht.
Zijn job dankt de onderzoeksrechter aan Jean-Jacques-Régis graaf de Cambacérès. Deze eminente Franse rechtsgeleerde én vertrouweling van Napoleon bezorgde zijn en ons land niet alleen de Code Civil maar had ook een grote inbreng in de Code d’Instruction Criminelle van 1808. Sindsdien is het Wetboek van Strafvordering in wezen onveranderd van toepassing. Zeker in België. Als echter naast de procureur des konings en zijn substituten die als parketmagistraten namens het Openbaar Ministerie instaan voor de opsporing en de vervolging , toch de juge d’instruction verschijnt, dan is dit precies te danken aan Cambacérès. In een van zijn fel opgemerkte tussenkomsten in de Conseil d’Etat beweerde hij op 11 juni 1808 dat de procureur tot ?un petit tyran (..) qui ferait trembler la cité? dreigde te ontaarden, als daar geen magistraat naast kwam die tegenover de verdachte ?toute son impartialité? zou weten te bewaren, waarop die verdachte recht heeft. Napoleon wou vooral gezagsgetrouwe procureurs en raakte zo geïrriteerd door de onafhankelijkheid van de onderzoeksrechter, dat hij hem ooit eens ?l’homme le plus puissant de France? noemde. Dat zouden de onderzoeksrechters in Frankrijk en in België zeker gebleven zijn, mochten hun profiel en hun middelen mettertijd geëvolueerd zijn. Dat is echter niet gebeurd.
Frankrijk zag tijdens de voorbije jaren wel enkele onderzoeksrechters een reeks politiek-financiële affaires uitspitten overigens met meer brio dan hun Belgische collega’s. Bij hen hoort Renaud Van Ruymbeke, momenteel raadsheer in Rennes. Van Ruymbeke is goed geplaatst om voor het eerst in ?La Justice ou le chaos? te waarschuwen voor de beknotting van de macht van de onderzoeksrechter door bemoeizieke parketmagistraten, die meedraaien in een gehiërarchiseerd en te gepolitiseerd korps dat bovendien rechtstreeks onder het (partij-) politieke gezag staat van de garde des Sceaux. En in Frankrijk komt die, in tegenstelling tot de minister van Justitie in België, wel degelijk tussen om bepaalde onderzoeken af te remmen of gewoon te versmachten.
Een van de handigste middelen daartoe noemt Renaud Van Ruymbeke ?l’enquête préliminaire?, het Franse equivalent van het opsporingsonderzoek. Dat wordt zonder de tussenkomst van een onderzoeksrechter uitgevoerd door een politiedienst maar onder het toezicht van een parketmagistraat. Zoals Van Ruymbeke opmerkt, staat bij dit soort onderzoek de doofpot meteen klaar. Het laat immers geen huiszoekingen toe zonder voorafgaande instemming van de verdachte en kan evenmin tot rogatoire opdrachten in het buitenland leiden. En als het parket dan toch een onderzoeksrechter adiëert, kan het er altijd een aanstellen die geen doorzetter of een leek in de materie is.
Hoewel ook in België de voorbeelden daarvan al legio zijn, zou dit wel eens vaker kunnen gebeuren, zodra de taken van de onderzoeksrechter en van het parket hertekend worden en compenserende maatregelen in het voordeel van de onderzoeksrechter uitblijven. Dit leert alvast een sceptische lectuur van het wetsontwerp ter verbetering van de strafrechtspleging in het stadium van het opsporingsonderzoek, het wetsontwerp ter institutionalisering van het college van procureurs-generaal en enkele andere teksten.
IN DE VERGEETHOEK
Het wetsontwerp ter verbetering van de strafrechtspleging houdt effectief een aantal verbeteringen in (zie vorige week). Die komen zowel de rechtzoekende in het algemeen als het slachtoffer ten goede. Er wordt namelijk gestreefd naar een grotere gelijkheid tussen de procesvoerende partijen. Zo zal voortaan ook de niet-aangehouden inverdenkinggestelde, evenals het slachtoffer dat zich burgerlijke partij stelt, (onder bepaalde voorwaarden) het gerechtsdossier kunnen inzien en (uitsluitend) aan de onderzoeksrechter mogen vragen om bijkomende onderzoekshandelingen te verrichten. Dit moet de onderzoeksrechter toelaten nog beter à charge et à décharge te onderzoeken en zich bovendien nog onafhankelijker van het parket op te stellen, gezien hij volgens het wetsontwerp aan het toezicht van de desbetreffende procureur-generaal wordt onttrokken.
Zowel de onderzoeksrechters als de parketmagistraten zullen daarmee moeten leven. Hetzelfde wetsontwerp, beter bekend als het ontwerp- Franchimont en genoemd naar de commissie onder leiding van de Luikse hoogleraar Michel Franchimont, bevestigt bovendien voor het eerst sinds 1808 de bevoegdheden van de parketten in het kader van het opsporingsonderzoek. Het ontwerp verplicht de 27 procureurs des konings en hun substituten om in hun gerechtelijk arrondissement een strafbeleid te ontwikkelen en binnen dat kader, de politiediensten een grotere autonomie te geven bij de uitvoering van gerechtelijke opdrachten. Anderzijds krijgen de parketmagistraten voor het eerst in onze geschiedenis de mogelijkheid om in het kader van een opsporingsonderzoek, bepaalde onderzoeksdaden door een onderzoeksrechter te laten uitvoeren zonder dat die zicht krijgt op het hele onderzoek.
Hoewel de onderzoeksrechter nog altijd ?soeverein? zal beslissen of hij uitsluitend de gevraagde onderzoeksdaden uitvoert dan wel of hij het strafonderzoek integraal naar zich toetrekt, geeft het wetsontwerp-Franchimont dus meer macht aan het parket. Zonder meteen de functie van de onderzoeksrechter vormelijk en inhoudelijk te versterken. Toch is dat dringend nodig. Tijdens de hoorzittingen van de Commissie- Dutroux bleek uit de getuigenissen van Martine Doutrèwe en André-Jules Lorent hoe onderzoeksrechters hun job denken te doen. Hoe, met andere woorden, de luidop geproclameerde onafhankelijkheid tot onverantwoordelijkheid kan leiden.
De beleidsnota’s en de communiqués van Justitie gewagen sinds enkele maanden geregeld van controle, integrale kwaliteitszorg en vormingsprogramma’s. Maar daarbij staren parlement en regering zich zeker sinds de Witte Mars blind op de slachtofferbejegening. De uitbreiding van het aantal onderzoeksmagistraten en van hun middelen blijkt daarentegen geen politieke prioriteit. En toch krijgen onderzoeksrechters in grote steden minstens één nieuw onderzoeksdossier per dag te verwerken en zijn zij dringend toe aan een verdergaande professionalisering. De voorgestelde hervormingen bieden op dat vlak (nog ?) geen soelaas. Integendeel.
Toen Knack op 23 september 1992 de eerste voorstellen van de Commissie-Franchimont uitbracht, waarschuwde de Leuvense strafrechtspecialist, professor Lieven Dupont, op deze plaats voor het verder versmachten van de onderzoeksrechter : ?Zo kan je veronderstellen dat slachtoffers van misdrijven zich hoe langer hoe meer burgerlijke partij bij de onderzoeksrechter zullen stellen, omdat zij op die manier de garantie hebben aan het gerechtelijk onderzoek deel te nemen. Als de advocatuur een beetje alert is, zal zij haar cliënten niet meer aanraden klacht in te dienen bij het parket en te wachten tot het opsporingsonderzoek rond is, maar zal zij haar cliënten adviseren rechtstreeks naar de onderzoeksrechter te stappen. We kunnen ons nu al inbeelden welke overbelasting dat zal meebrengen. Dan zal inderdaad de vraag rijzen of het ambt van de individuele onderzoeksrechter niet moet uitgebreid worden tot onderzoekskabinetten of onderzoekskamers. Er moet zeker nu al in die richting gedacht worden, wil Justitie over enkele maanden improvisatie vermijden.? Vandaag, bijna vijf jaar later, blijft de onderzoeksrechter in de vergeethoek zitten.
VAN NAPOLEON TOT TOBBACK
Bart De Smet is een van de vorsers binnen de Onderzoeksgroep Strafprocesrecht onder leiding van professor Chris Van Den Wyngaert (UIA en lid van de Commissie-Franchimont). Op 30 oktober 1996, op de vooravond van de publicatie van zijn doctoraatswerk (de meest gedetailleerde studie die ooit van de onderzoeksrechter als rechtsfiguur werd gemaakt) en terwijl de regering zich nog maar eens over het Franchimont-ontwerp boog, vroeg Bart De Smet in dit blad ?gespecialiseerde onderzoeksrechters en de wachtdiensten zo te organiseren dat complexe zaken altijd kunnen doorverwezen worden naar de man of de vrouw met de meeste expertise. Pas dan zou een onderzoeksrechter zijn leidinggevende rol ten volle kunnen spelen (…) Als de onderzoeksrechter er pas op het einde van een onderzoek door het parket wordt bijgehaald om bepaalde dwangmaatregelen toe te staan, zoals een huiszoeking of een aanhouding, dan is er inderdaad veeleer sprake van een rechter van het onderzoek (…) Het is niet geloofwaardig de figuur van de onderzoeksrechter te bewaren zonder hem te versterken (…) Het zou beter zijn om voor eens en voorgoed vast te leggen wanneer een onderzoeksrechter al dan niet moet tussenkomen. Anderzijds zijn structurele maatregelen vereist om de onderzoeksrechter beter op te leiden.?
Intussen zorgen de minister en de roomsrode regering er wel voor dat de parketmagistraten nog meer armslag krijgen dan de onderzoeksrechters, dat de procureurs hun vervolgingsbeleid moeten afstemmen op dat van de vijf procureurs-generaal en dat die, als het er echt op aankomt, de directieven van de minister van Justitie volgen. Anderzijds zullen ook de drie politiediensten zich bij de uitoefening van hun gerechtelijke opdrachten moeten voegen naar de richtlijnen van de justitieminister en de procureurs. Zo worden de duidelijke beleids- en beslissingslijnen ingevoerd, waarop de Franse Assemblée Constituante van 1790, Napoleon en sinds 1990 ook Louis Tobback (SP) als minister van Binnenlandse Zaken en partijvoorzitter aanstuurden.
Al bij de opmaak van de conclusies van de Parlementaire Onderzoekscommissie aangaande de Bestrijding van het Banditisme en Terrorisme in België (1988-1990) en in de repliek daarop van de toenmalige roomsrode regering met haar Pinksterplan van juni 1990, gingen de Vlaamse socialisten ervan uit dat parketmagistraten niet moesten denken dat zij onafhankelijke leden van de rechterlijke macht zijn. Parketmagistraten moesten, volgens Tobback en zijn toenmalige kabinetschef, de huidige minister van Binnenlandse Zaken Johan Vande Lanotte (SP), opnieuw de vertegenwoordigers van de regering bij de rechtbanken worden : zoals de officiers du ministère public van 1790. Zij zouden op die manier behoudens individuele gevallen tenminste het soort misdrijven vervolgen dat de regering bij voorrang vervolgd wil zien ; zij het dat op dit vervolgingsbeleid parlementaire controle kan uitgeoefend worden. Tobback en jonge garde verkiezen een minister van Justitie die kan geïnterpelleerd worden boven vijf procureurs-generaal die zich, onder het mom van hun vermeende onafhankelijkheid, aan elke controle onttrekken.
Ook ter linkerzijde rees toen principieel protest tegen deze stelling omdat daardoor niet langer de strafwet, maar wel elke regeringsmeerderheid kan bepalen welke misdrijven al dan niet bij voorrang moeten vervolgd worden. Het gebrekkige beleid en vooral de bedrijfsblindheid van de procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep in Luik en Bergen hebben de Vlaamse socialisten, nu met Kamerlid Renaat Landuyt op kop, gelijk gegeven. Het regeerakkoord van juni 1995 liegt er niet om : de vijf procureurs-generaal zullen voortaan in college vergaderen ?onder het gezag en de leiding van de minister van Justitie?.
Zo zal voortaan het strafrechtelijk beleid in dit land bepaald worden en dat zal alle leden van het Openbaar Ministerie binden. De Senaat keurde in december alvast het wetsontwerp ter institutionalisering van het college van procureurs-generaal (en van het ambt van nationaal magistraat) goed. En daar zal wellicht niet veel meer aan veranderen. Temeer daar aan het vervolgingsbeleid, dat binnen het college zal uitgestippeld worden, ook een nieuwe visie op de taken van gerechtelijke politie vasthangt.
INFORMATIESTROMEN
Het college van procureurs-generaal staat dus ?onder het gezag van de minister van Justitie? en de beslissingen ervan ?hebben bindende kracht voor de procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep en alle leden van het openbaar ministerie die onder hun toezicht en leiding staan.? In het college wordt het strafrechtelijk beleid en de coördinatie ervan bij consensus bepaald. ?Indien het college geen consensus bereikt en indien de uitvoering van de ministeriële richtlijnen van het strafrechtelijk beleid daardoor in het gedrang komt, neemt de minister van Justitie de noodzakelijke maatregelen om de toepassing ervan te waarborgen.? De minister heeft dus het laatste woord en ?legt de richtlijnen van het strafrechtelijk beleid vast, inclusief die van het opsporings- en vervolgingsbeleid, nadat hij het advies van het college van procureurs-generaal heeft ingewonnen.?
De Assemblée Constituante, Napoleon, Tobback, Vande Lanotte en Landuyt zien hun wensen ingewilligd. Vooral omdat de procureurs-generaal moeten instaan voor ?de tenuitvoerlegging van deze richtlijnen binnen hun rechtsgebied.? Een en ander wijst er dus op dat het college het einde inluidt van ?de 27 keizerrijken? zoals Senator Eddy Boutmans (Agalev), op 18 december in de Senaat, de ambtsgebieden van de procureurs des konings nog noemde. Hij pleitte er trouwens voor dat niet alleen de procureurs-generaal, maar ook de procureurs des konings, hun beleid jaarlijks in openbare rapporten zouden toelichten. Senator Fred Erdman (SP) liet zelfs opmerken dat ?wij nu ernstig moeten nadenken over de herstructurering van de parketten,? nu de (drie) federale magistraten volgens hetzelfde wetsontwerp en dus ?onder het gezag van het college van procureurs-generaal?, bij ontstentenis van de procureur des konings ?alle dringende maatregelen kunnen nemen die met het oog op de uitoefening van de strafvordering noodzakelijk zijn.?
De verantwoordelijkheid van de procureurs wordt er nochtans niet geringer om. Integendeel. Volgens het ontwerp-Franchimont worden zij niet alleen verantwoordelijk gesteld voor het uitstippelen van een opsporingsbeleid in hun arrondissement, maar ook voor de uitvoering ervan door de politiediensten en de controle daarop. Het is immers de bedoeling de speurders autonomer te laten optreden. Enerzijds zullen zij, zoals nu al in het gerechtelijk arrondissement Brugge wordt uitgetest, re-actief bepaalde opdrachten van gerechtelijke politie op hun eentje kunnen uitvoeren zonder de parketmagistraat om de haverklap om toelating te vragen.
Anderzijds zullen de politiediensten (vooral de rijkswacht dan, gezien de beschikbare mensen en middelen) pro-actief onderzoek doen naar elementen, die niet onmiddellijk verband houden met een al gepleegd misdrijf maar met een welbepaald soort misdrijven in voorbereiding. Pro-actieve recherche heet dat, en daarover was tijdens de voorbije maanden nogal wat te doen. Deels omdat de gerechtelijke politie bij de parketten het niet zo begrepen heeft op dit soort opsporing en daardoor uit de boot dreigt te vallen bij de door haar nog altijd betwiste verdeling van taken van gerechtelijke politie. Deels omdat de regering in haar ?Actieplan tegen de georganiseerde criminaliteit? van 28 juni heel wat blijkt te verwachten van deze, vooral door de rijkswacht verdedigde, pro-actieve recherche.
In afwachting van zijn omzendbrief over de verdeling van taken van gerechtelijke politie en een wettelijke regeling daarover, stuurde de minister van Justitie alvast een even voorlopige circulaire over pro-actieve recherche rond. Daarin herinnert hij andermaal aan de verantwoordelijkheid van de procureur, zonder wiens voorafgaande en schriftelijke toestemming geen pro-actieve actie kan opgestart of gewijzigd worden. Zoals die de bevoegde procureur-generaal moet inlichten, moet de betrokken politiedienst ook het Centraal Bureau der Opsporingen (CBO) van de Rijkswacht of het Nationale Brigade (NBN) van de gerechtelijke politie informeren. Op hun beurt brengen die de federale magistraten schriftelijk op de hoogte.
De doorstroming van informatie tussen politiediensten en magistraten, het zogeheten ?informatie-vierkant?, wordt in het post-Dutrouxtijdperk wel degelijk prioritair. En om parallelle informatie- en beslissingslijnen uit te sluiten, zijn rechtstreekse contacten tussen de lokale politiediensten en de federale magistraten verboden, alsook rechtstreekse contacten tussen de procureurs des konings en het CBO of de NBN. Uitkijken nu of dit coördinatiemodel, dat best ook bij re-actieve recherche zou kunnen verplicht worden, concrete resultaten oplevert. Daartoe blijft het echter ook wachten tot de zopas geïnstalleerde Commissie voor een Efficiëntere Politiestructuur in april haar tussentijds rapport voorstelt.
Frank De Moor
Benoemingen, bevorderingen en controle.
De ministers De Clerck en Vande Lanotte met luitenant-generaal Deridder van de rijkswacht : het vervolgingsapparaat versterken, maar wel onder politieke controle.
Martine Doutrèwe in de Commissie-Dutroux : zo denken sommige onderzoeksrechters hun job te doen.
