‘Motor vehicle crime’ of ‘voertuigencriminaliteit’: dat is een van de 32 misdrijven waarop het Europees arrestatiebevel van toepassing is. Volgens de Gentse hoogleraar Gert Vermeulen zijn de antiterreurmaatregelen die de Europese Unie naar aanleiding van 11 september heeft genomen, niet erg doeltreffend. Bovendien werken ze het al zo vaak bekritiseerde democratisch deficit nog verder in de hand.
Eind september besloten de Europese leiders de samenwerking op het gebied van justitie en politie binnen de Europese Unie en met de VS te versterken. Premier Guy Verhofstadt (VLD), die zijn EU-voorzitterschap in schoonheid wou afsluiten, vloog daarom zelf naar Rome om bij zijn Italiaanse ambtgenoot de invoering van het Europees aanhoudingsbevel te bepleiten. Silvio Berlusconi was daar om persoonlijke redenen tegen gekant, maar sommige van zijn bezwaren blijken toch niet uitsluitend ingegeven door eigenbelang. Ogenschijnlijk wist Verhofstadt Berlusconi te overtuigen, maar de Italiaanse regering behoudt zich wel het recht voor om tegenover de EU reserves te uiten.
En niet alleen in Italië heeft men bedenkingen bij de Europese maatregelen. Ook in België waarschuwden de Antwerpse procureur des Konings en ex-chef van de Staatsveiligheid Bart Van Lijsebeth en directeur Internationale Politiesamenwerking Patrick Zanders al voor een Europees veiligheidsdiscours zonder tegenspraak of nuances (zie Knack van 7 en 14/11/01).
Hoe gevoelig dit thema politiek ligt, bewijst ook het conflict tussen minister van Justitie Marc Verwilghen (VLD) en ‘zijn’ directeur-generaal Claude Debrulle van het departement Justitie.
Debrulle had uitvoerig kritiek geleverd op de ontwerpen van kaderbesluiten waarmee de EU-ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken op 16 november instemden, met het oog op de goedkeuring van het Europees aanhoudingsbevel en andere antiterreurmaatregelen op de top van Laken in december. Daarop verbood minister Verwilghen Debrulle op 19 november het departement Justitie nog langer te vertegenwoordigen. De Raad van State heeft de minister intussen teruggefloten, maar de Europese maatregelen zijn intussen wel in Laken goedgekeurd. Nu blijft het alleen nog wachten op de opheffing in mei van de parlementaire reserves in Nederland, Groot-Brittannië, Ierland en vooral in Denemarken en Zweden.
Een van de allereerste sceptici in België was ook professor Gert Vermeulen, een van de voortrekkers van het Institute for International Research on Criminal Policy (IRCP) aan de Gentse universiteit. In het jongste nummer van Panopticon, Tijdschrift voor Strafrecht, Criminologie en Forensisch Welzijnswerk, zet hij uiteen hoe de EU-regeringen nu ‘meer veiligheid ten koste van vrijheid en rechtvaardigheid’ bieden.
Welke maatregelen heeft de EU echt naar aanleiding van de aanslagen van 11 september voorgesteld, en welke stonden al langer op stapel?
Gert Vermeulen: Kort na 11 september ontvouwden de EU-ministers meteen een uitvoerig multidisciplinair plan. De maatregelen die daarin aangekondigd werden, stonden bijna allemaal al op de sporen. Echt nieuw waren alleen de strengere beveiliging van de luchtvaart, de – overigens betwiste – lijsten van terreurorganisaties en de maatregelen ter bevriezing van hun geld. Voor een aantal al geplande maatregelen werkte 11 september wel als een katalysator. Zozeer zelfs dat zij nu doorgevoerd werden buiten de normale democratische besluitvorming om. Dat geldt zowel voor het kaderbesluit om het terrorisme in de EU op een meer eenvormige manier strafbaar te stellen als voor het Europees aanhoudingsbevel.
De ideeën daarover werden al in Tampere en twee jaar daarvoor in Amsterdam geopperd. Het Verdrag van Amsterdam bepaalt immers dat de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken voortaan in de zogeheten derde pijler van het EU-verdrag nog uitsluitend de politiële en justitiële samenwerking in straf- en douanezaken zullen behandelen; en dat de EU zich dus voortaan ook mag inlaten met het materiële strafrecht, versta de strafwetten van de lidstaten. Voordien mocht de EU zich slechts bemoeien met de internationale samenwerking in strafzaken. Een van de vereisten daarbij was de ‘dubbele incriminatie’ . Dit betekent dat een misdrijf, waarvoor de uitlevering gevraagd wordt, altijd strafbaar moet zijn in de landen die dienaangaande samenwerken. Anders kon er van samenwerking en uitlevering geen sprake zijn. In oktober 1999 in Tampere werd tegelijk een nieuw spoor gelegd; namelijk dat van de wederzijdse erkenning. Lidstaten zouden elkaars gerechtelijke beslissingen erkennen en op hun eigen grondgebied overnemen. Ook dit wees op respect voor het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en voor andere fundamentele rechten en vrijheden. Ik vond dit een goede benadering.
Het ultieme voorbeeld van die samenwerkingsvorm zou het Europees arrestatiebevel worden, dat in november 2000 nog ingeschreven stond als een mogelijk project voor 2010. Nu is het er in drie maanden doorgedrukt, zonder oog te hebben voor de vereiste randvoorwaarden. Erger nog, er werden zo weinig mogelijk voorwaarden geformuleerd. Een Spaans aanhoudingsbevel bijvoorbeeld zal onmiddellijk door de Belgische gerechtelijke instanties moeten worden uitgevoerd. Bovendien werd de dubbele incriminatie voor een lange lijst van misdrijven afgeschaft. Dat is in tegenspraak met eerdere pogingen om de wetgevingen van de Europese lidstaten op elkaar af te stemmen. Nu wordt alleen nog gekeken naar het recht van het om uitlevering verzoekende land. Als dat een strengere wetgeving heeft dan het land van uitzetting, dan zal dat laatste zich daarbij moeten neerleggen. Indien een EU-lidstaat op basis van zijn interpretatie van terrorisme of handel in soft drugs om de uitlevering van een van zijn onderdanen vraagt, dan kunnen wij daar niks meer tegen inbrengen. Dat is een zeer gevaarlijke evolutie, want zo wint de meest repressieve of conservatieve staat het van de andere.
Bovendien worden in de lijst van 32 misdrijven, waarop het Europees arrestatiebevel van toepassing is, misdrijven vermeld waarvan geen zinnig mens weet wat hij daaronder moet verstaan. Is voertuigencriminaliteit of motor vehicle crime nu voertuigenzwendel of een zware verkeersovertreding? Elke lidstaat kan dit naar eigen goeddunken invullen. Dat is roepen om excessen en uitglijers. Zeker als daar straks ook nog nieuwe lidstaten bij komen.
De vrees was groot dat de kaderbesluiten in verband met bestrijding van het terrorisme misbruikt zouden worden tegen politieke opposanten. Er is namelijk sprake van de ernstige beschadiging van publieke infrastructuur met de bedoeling een bepaald regime te destabiliseren. In feite worden zo alle misdrijven van oppositiegroepen gelijkgesteld met terrorisme. De raad van ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken zag dat blijkbaar in en verklaarde op de valreep nog dat de definitie van terrorisme nooit gebruikt mag worden om het recht op politieke demonstratie en dissidentie te bestraffen. Dergelijke verklaring belet echter niet dat sommige lidstaten als Spanje en het Verenigd Koninkrijk het begrip terrorisme toch zo ruim mogelijk interpreteren.
Traditioneel voorziet het uitleveringsrecht een uitzondering zodra het land dat om uitlevering verzoekt zelf verdacht kan worden van discriminatoire vervolgingen wegens ras, afstamming of politieke overtuiging. Deze weigeringsgrond wordt tenietgedaan in het kaderbesluit dat het Europees aanhoudingsbevel institutionaliseert. Alsof geen enkele EU-lidstaat discriminatoir zou vervolgen en alsof de kandidaat EU-lidstaten alle mogelijke discriminaties binnen hun eigen grenzen weggewerkt zullen hebben tegen 2004.
Nog niet zo lang geleden adviseerde de Gentse Kamer van Inbeschuldigingstelling mevrouw Erdal niet uit te leveren aan Turkije omdat mag aangenomen worden dat Turkije haar vervolgt wegens haar lidmaatschap van een welbepaalde politieke groepering. Dat argument werd tot op heden als een valabele uitzondering beschouwd. Gooien wij die uitzondering uit ons internationaal strafrecht, dan zet Europa fundamentele waarden op de helling waarvoor onnoemelijk veel mensen gestorven zijn. De Europese machthebbers zijn dat blijkbaar vergeten.
Misbruiken de Europese regeringen dan de Amerikaanse strijd tegen het terrorisme om iedereen het Europees arrestatiebevel op te dringen?
Vermeulen: De toegevoegde waarde van het Europees aanhoudingsbevel in de strijd tegen het terrorisme is in elk geval bijzonder klein. Op 27 september 1996 kwam in Dublin de Europese Conventie inzake uitleveringen tot stand en die is sinds 23 oktober 2001 ook in België van toepassing. Toen al werd de dubbele incriminatie afgevoerd wanneer het terrorisme betrof en werd het onmogelijk om nog een uitleveringsaanvraag te weigeren op politieke gronden. Kortom, alle hindernissen voor een efficiënte bestrijding van het terrorisme waren al opgeruimd vóór de Europese hoogmissen van eind vorig jaar. Nu de ontnuchtering komt, geven tal van waarnemers toe dat vooral de Europese Commissie haar slag heeft thuisgehaald. Zij is van oudsher een groot voorstander van een Europees aanhoudingsbevel omdat dit onderdeel is van het corpus iuris dat zij promoot. Dat zou een gemeenschappelijk Europees strafrechtelijk kader kunnen worden dat in eerste instantie bedoeld is om de financiële belangen van de EU-instanties te beschermen tegen fraude. Sommigen willen echter veel verder gaan en hebben eind vorig jaar weer enkele stappen in die richting gedaan.
Weer een voorbeeld van de sluipende besluitvorming in de EU, waarvoor politici en waarnemers weinig oog hebben?
Vermeulen: Zij die het Europees arrestatiebevel hebben doorgedrukt, gaan uit van een Europese fictie. Zij denken dat er al één Europees grondgebied bestaat waar de verschillen tussen staten en structuren moeten wijken voor die denkbeeldige eenheid. In naam daarvan willen zij ook de unanimiteit afschaffen om hun plannen, bij gekwalificeerde meerderheid, sneller te laten goedkeuren. Dat is het Europa van de eurocraten, die niet willen inzien dat Duitsland Italië niet is. Het Europees aanhoudingsbevel is er nochtans zonder veel tegenwind gekomen. Zelfs niet vanuit het Europees parlement.
Tot het verdrag van Amsterdam gesloten werd, kon de Europese Commissie zelf geen initiatieven nemen in de zogeheten derde pijler. Sinds 1997 heeft de Commissie wel een initiatiefrecht terzake en daar maakt ze ook gretig gebruik van. Getuige de kaderbesluiten inzake terrorisme en het Europees aanhoudingsbevel. Het is echter aan de raad van ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken om de Commissie zo nodig een halt toe te roepen. Maar de ministers hebben weinig aandacht voor deze nochtans zeer belangrijke evoluties. Bovendien moeten zij weten dat er op nationaal niveau geen aansluiting meer is met die Europese besluitvorming en dat zij het allang bekritiseerde democratisch deficit van de Europese instellingen nu zelf vergroten. De meeste Europese regeringen plaatsen hun parlementen voor voldongen feiten.
Het Verdrag van Amsterdam gaf de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken een blanco cheque. En die wordt ons nu gepresenteerd. In tegenstelling tot het Belgische parlement heeft het Nederlandse verkregen dat de betrokken ministers daar een mandaat moeten krijgen om met hun Europese collega’s kaderbesluiten of besluiten te kunnen nemen. Want van verdragen is geen sprake meer. Zo wordt echter, in naam van de efficiëntie, geen enkel rechtsinstrument meer gebruikt dat nog de parlementaire toetsing in de lidstaten moet doorstaan.
Krijgt deze vorm van Europese eenmaking stilaan de bovenhand?
Vermeulen: Ik vrees van wel. Als we zien wat er sinds Tampere inzake justitiële en politiële samenwerking op stapel staat, dan heeft dat ongeveer de omvang van het programma dat de totstandkoming van de interne markt eind de jaren tachtig bewerkstelligde. De meeste lidstaten zoals België beseffen dit blijkbaar niet of stellen daar geen vragen bij. Alleen N-VA-voorzitter Geert Bourgeois heeft met collega-kamerlid Frieda Brepoels nog vóór het Belgische EU-voorzitterschap een wetsvoorstel ingediend betreffende de parlementaire controle op de samenwerking inzake justitie en binnenlandse aangelegenheden in de EU.
Het is evenwel lang niet zeker dat de Intergouvernementele Conferentie van 2004, waarvoor de voorbereidende Conventie nu opgestart is, de rol van de nationale parlementen in de goeie richting zal herschrijven.
Frank De Moor
‘De toegevoegde waarde van het Europees aanhoudingsbevel in de strijd tegen het terrorisme is bijzonder klein.’
