‘Als we de parlementaire onderzoekscommissie naar de scheiding der machten niet ernstig nemen, zal de nu al historische crisis van de democratische instellingen alleen nóg verdiepen’, zegt de Leuvense rechtsfilosoof René Foqué. Het evenwicht tussen de politiek en de rechterlijke macht moet dringend hersteld worden, én de wetgevende macht moet zich losmaken uit de wurggreep van de uitvoerende.

Wie de parlementaire onderzoekscommissie rond de scheiding der machten volgt, valt van de ene verbazing in de andere. Zo kwamen vorige week de vier experts die zich drie weken lang zouden buigen over de voorbereiding van de commissie, al na één week met een schokkende conclusie: ‘Een commissie die een onderzoek voert naar een mogelijke schending van de scheiding der machten riskeert om zélf de scheiding der machten te schenden. En dus kan men beter afzien van het onmiddellijk verder doorvoeren van het onderzoek.’

‘Ik was verrast’, zegt René Foqué, rechtsfilosoof aan de K.U.Leuven en een notoir Montesquieu-kenner. ‘Maar ik kon de houding van de experts voor een deel ook wel begrijpen. Ze kenden de politieke verklaringen die de betrokkenen nog kort voordien hadden afgelegd. Ze voelden de electorale druk om Yves Leterme en Jo Vandeurzen (beiden CD&V) vrij te pleiten, om Didier Reynders (MR) uit de wind te zetten en te voorkomen dat Patrick Dewael (Open VLD) in het hele debacle (in de nasleep van de zaak rond de Brusselse politiechef Fernand Koekelberg, nvdr) zou worden meegesleurd. Vandaar dat ze op veilig speelden, en elk risico van een verdere ontaarding van de partijpolitieke belangenstrijd wilden uitsluiten. Ze beseften blijkbaar wel dat ze een risicovol spel speelden. Want toen hun conclusies zowat voor iedereen onaanvaardbaar bleken, hebben ze zich meteen bereid verklaard om in te binden en uitwegen te zoeken om de commissie toch te laten doorgaan. Helaas heeft dat hun gezag als experts enigszins geschaad.’

Hoe moet het nu verder?

René Foqué: Het is de eerste taak van de voorzitter, Bart Tommelein (Open VLD), om ervoor te zorgen dat de commissie de partijpolitieke belangen overstijgt. Dat kan hij alleen al door de tijdsdruk van de verkiezingen van 7 juni op te heffen en de commissie langer dan half maart te laten doorlopen – wat hij kennelijk probeert.

Voorts moet hij een scenario uitwerken over hoe de commissie te werk zal gaan en wie ze zou willen horen. Hij moet ook precies bepalen wat de doelstelling van de commissie wordt. Dat is níét in de eerste plaats nagaan wie schuldig of onschuldig is; dat zal moeten blijken uit de lopende strafrechtelijke en de tuchtrechtelijke onderzoeken. Nee, het voornaamste doel van de commissie is de crisis gedetailleerd in kaart brengen, en er lessen uit trekken om het publieke bestel voor de toekomst te kunnen helen en verfijnen.

Is er nog een rol weggelegd voor de experts?

Foqué: Zoals ze zelf suggereerden, zullen ze zich opnieuw over hun rapport buigen. Maar zodra de commissie opgestart is, zou het zinvol zijn om deskundigen aan te trekken die gespecialiseerd zijn in het constitutionele en in het strafprocesrecht. Zij kunnen de commissieleden begeleiden in wat tegen de achtergrond van de lopende zaken kan en wat niet kan. Zo moeten ze bijvoorbeeld voorkomen dat getuigen onder ede verklaringen tegen zichzelf afleggen.

Dat zijn vormelijke aspecten van de commissie. Waarop moet inhoudelijk de grootste nadruk worden gelegd?

Foqué: Verscheidene knelpunten vragen om dringende oplossingen. De vermenging van functies van kabinetsleden, bijvoorbeeld. Kan Hans D’Hondt, het hoofd van de kanselarij en de kabinetschef van Yves Leterme, ook optreden als bestuurder van de Federale Participatie- en Investeringsmaatschappij (FPIM), die de Fortisdeal moet uitvoeren? Zeker als je weet dat de FPIM ook een partij is in het proces dat aangespannen werd door de aandeelhouders om de verkoop die door de regering is opgezet te laten opschorten. Een dergelijke vermenging is ongezond en vraagt om moeilijkheden.

Ook een probleem dat moet worden bekeken: de gedetacheerde magistraten in de kabinetten. Zo was er de medewerker van Leterme, Pim Vanwalleghem, een ex-magistraat die contacten onderhield met zijn vroegere collega’s. In zaken zoals deze, waarin de overheid betrokken partij is, kan dat delicaat worden.

Een ander probleem is het statuut van het Openbaar Ministerie. Parketmagistraten voeren enerzijds het opsporings- en vervolgingsbeleid uit en staan daarmee, als ambtenaren, onder de verantwoordelijkheid van de minister. Maar als onderdeel van de rechterlijke macht moeten ze anderzijds in individuele zaken, als magistraat, onafhankelijk kunnen optreden. Maar wat als de overheid belanghebbende partij is? De hybride rol van het Openbaar Ministerie moet worden uitgeklaard.

Wordt dit volgens u een belangrijke commissie, een die tot waardevolle conclusies zal leiden?

Foqué: Ze bestudeert essentiële elementen van onze gematigde rechtsstaat. Weinigen lijken het te beseffen, maar we bevinden ons in een historisch diepe systeemcrisis. Nederland heeft een paar jaar geleden iets soortgelijks doorgemaakt. Toen heeft de regering een grondige hervorming van de rechterlijke macht opgezet, en heeft ze onder meer de bedrijfscultuur, de interne communicatie en het management van de hoven en rechtbanken aangepakt. Eerst bij de parketten en vervolgens bij de zittende magistratuur. Het is een hervorming waar ook ons land dringend nood aan heeft.

Het evenwicht tussen de drie machten staat onder zware druk.

Foqué: Idealiter bestaat er een evenwicht tussen recht en politiek. Dat heeft de achttiende-eeuwse Franse staatsgeleerde (Charles-Louis de Secondat, baron de) Montesquieu duidelijk beschreven in zijn boek De l’Esprit des Lois, over de drie machten: de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke. De wetgevende en de uitvoerende macht vormen de politieke machten die een eigen dynamiek hebben, en die via de politieke partijen verschillende visies op het algemeen belang vertegenwoordigen. De politieke partijen hanteren van nature een zekere mateloosheid en door een kortetermijndenken, omdat ze zoveel mogelijk stemmen willen binnenhalen. Vandaar dat de politiek, aldus Montesquieu, getemperd moet worden. Dat is de taak van de juridische macht, uitgeoefend door de rechterlijke macht, die dan ook onafhankelijk van de politiek moet kunnen optreden.

Alleen op die manier kan een gematigde rechtsstaat blijven bestaan. Als we dat democratische bestel niet op de helling willen zetten, en niet willen overhellen naar een systeem van zachter of harder despotisme, moet het evenwicht tussen recht en politiek – met andere woorden tussen de drie machten – bewaakt en gerespecteerd worden. Het gaat dan niet om een of ander abstract evenwicht, maar om een levende dynamiek van checks and balances die geregeld moet worden aangepast en verfijnd in deze complexe samenleving.

Dát is de rol van de huidige commissie, als ze tenminste haar werk goed doet. Het is in elk geval hoog tijd om in te grijpen, want we bevinden ons op een hellend vlak. Bij Montesquieu kunnen we lezen hoe het ooit zo machtige Romeinse Rijk ten onder is gegaan aan de politieke beïnvloeding van de rechterlijke macht. Het gevolg was dat de macht van het volk in haar populistische vormen niet meer gekanaliseerd kon worden.

Hoe verklaart u dat de uitvoerende macht zo sterk aan belang wint?

Foqué: Het proces is al een aantal jaren aan de gang en is met de strijd tegen het terrorisme alleen nog versterkt. Het is geen louter Belgisch probleem. Zo hoorde ik de voormalige Nederlandse minister van Justitie, Piet Hein Donner (CDA), in 2006 op een conferentie rond de scheiding der machten verklaren dat hij de driemachtenleer maar ‘ouwe koek’ vond, een concept dat niet meer werkbaar is in deze tijd. In de strijd tegen het terrorisme konden we beter alle macht in één hand leggen: bij de uitvoerende macht.

Hetzelfde merk je in Italië onder Silvio Berlusconi, en in Frankrijk onder Nicolas Sarkozy. De Franse onderzoeksrechter Eva Joly, die het onderzoek voerde in de zaak Elf Aquitaine, schreef voor kort nog in de krant Le Monde hoe de justitiepolitiek van Sarkozy (die de functie van de onafhankelijke onderzoeksrechter wil opheffen, nvdr) ‘een poging lijkt om de onafhankelijkheid van het gerecht terug te dringen en de uitvoerende macht te versterken’. Dat is een onrustwekkende evolutie. Het Franse parlement, dat geacht wordt de uitvoerende macht te controleren, zit erbij en kijkt ernaar. Het beschikt hoe langer hoe minder over de reële politieke macht om tegen de beslissingen van de regering in te gaan. Een ontwikkeling die we ook in ons land kunnen vaststellen.

Hoe is het zover kunnen komen?

Foqué: Ons systeem van representatieve democratieën zorgt voor heel wat coalitieregeringen, waarbij de meerderheid vaak een moeizaam bij elkaar gebracht allegaartje van uiteenlopende visies is. Binnen dat systeem heeft een regering een parlementaire meerderheid nodig om te kunnen regeren. Tegelijk kan die parlementaire meerderheid maar standhouden als de regering die ze ondersteunt krachtig genoeg is. Dat versterkt de splitsing tussen meerderheid en oppositie en het verzwakt het dualisme tussen de uitvoerende en de wetgevende macht, de drijfveer van het parlement om de regering te controleren. De enige polemiek die in het parlement nog bestaat, is een spel tussen meerderheid en oppositie. Alleen de oppositie uit nog kritiek op de regering. Het is een ritueel geworden.

Wat is de rol van parlementaire onderzoekscommissies binnen een verzwakt parlement?

Foqué: Parlementaire onderzoekscommissies kunnen een belangrijke rol spelen om het vertrouwen van de burgers te herstellen. Dat gold voor de commissie-Dutroux en voor de parlementaire onderzoekscommissie over de mensenhandel. De voorwaarde is dan wel dat de werkzaamheden van de commissies openbaar en transparant zijn. Voor de bevolking moet het duidelijk zijn dat hun vertegenwoordigers in het parlement ook in moeilijke omstandigheden bekommerd zijn om het algemeen belang en niet alleen om de partijbelangen. Ik ben ervan overtuigd dat de tv-uitzendingen over de commissie-Dutroux de publieke opinie geholpen hebben om de vertrouwenscrisis te overwinnen.

De controlerende rol van het parlement is zwak. Hoe staat het met zijn rol als wetgevende macht?

Foqué: Het parlement moet betere wetten maken. Nu weten magistraten vaak niet wat ze aan moeten met onduidelijke of tegenstrijdige wetten. Naar het voorbeeld van Nederland zouden zowel de federale overheidsdiensten als de parlementaire commissies moeten beschikken over wetgevingsjuristen. In Nederland bestaat daarvoor een academie voor de wetgeving, die de kwaliteit van wetgevend werk al sterk verbeterd heeft.

Bij ons worden wetten vaak ook door kabinetten opgesteld. Is dat wel hun taak?

Foqué: Kabinetten zijn een typisch Belgisch fenomeen. Ondanks de Copernicushervorming zijn de kabinetten toch blijven bestaan. Die schrijven wetten, wat normaal gezien de taak van gespecialiseerde ambtenaren is. Bovendien doen ze voor heel technische kwesties vaak een beroep op advocatenkantoren. Die kunnen dan wel heel beslagen zijn in de materie, maar ze hebben uiteraard ook andere belangen dan het algemeen belang. Dat van hun klanten, bijvoorbeeld. In een democratische rechtsstaat kunnen we het dan ook niet maken om het algemeen belang te privatiseren.

Is er eigenlijk nog vertrouwen in het systeem?

Foqué: In de huidige discussie valt het me steeds weer op hoezeer het idee van de ministeriële verantwoordelijkheid naar de achtergrond verdwijnt (de verantwoordelijkheid van Didier Reynders bijvoorbeeld, nvdr). Dat baart me grote zorgen. De bevolking verwacht dat elke politicus zijn verantwoordelijkheid opneemt. Doet hij dat niet, dan zal de bevolking haar vertrouwen in het publieke bestel stilaan opgeven. Haar morele vertrouwen in de integriteit van de politieke ambtsdragers. Maar ook haar vertrouwen in de werking van de instellingen. Die twee vormen van vertrouwen vormen nochtans de kern van het evenwicht van de machten. Ze zijn ook essentieel voor de gemoedsrust van de burgers. Voor wat Montesquieu la tranquilité d’esprit noemt. Zonder die gemoedsrust is een democratie op termijn niet meer levensvatbaar. De crisis is diep.

DOOR INGRID VAN DAELE