Op maandag 23 maart wordt in Brussel de eerste Staten-Generaal van de Magistratuur gehouden. Niet alle magistraten willen eraan deelnemen. Een gesprek met de afwezigen.
Het werd gesuggereerd aan zowel justitieminister Melchior Wathelet als aan zijn opvolger, Stefaan De Clerck (CVP). Beide ministers durfden het niet aan. Maar nu komt er dan toch, voor het eerst sinds mensenheugenis, een Staten-Generaal van de Magistratuur.
De organisatie ervan is in handen van de Nationale Commissie van de Magistratuur (NCM). Die werd dertig jaar geleden, op initiatief van toenmalig justitieminister Alfons Vranckx (SP), ingesteld. Hoewel ze niet bij wet geïnstitutionaliseerd geraakte, vindt de Nationale Commissie van de Magistratuur vooral aanhang in traditionele gerechtelijke kringen. Ook Wathelet wou de commissie niet institutionaliseren. Wel wou hij, midden 1993, een Nationale Adviesraad van de Magistraten oprichten. Het wetsontwerp van 19 april 1996 maakte daar de Federale Raad van Magistraten van.
Na Wathelet beet ook De Clerck zijn tanden stuk op het verzet van het Hof van Cassatie. De toenmalige procureur-generaal bij dit Hof, Jacques baron Velu, herinnerde er nog aan in zijn mercuriale van 2 september 1996 dat “alleen de korpschefs van die (gerechtelijke) macht de magistraten zijn die juridisch bevoegd zijn om haar te vertegenwoordigen”. En ook het memorandum van het Hof van Cassatie van 17 december 1996 sprak klare taal. Geen sprake dus van een raad waarvan de verkozen leden zouden raken aan de prerogatieven van de bestaande hiërarchie.
Sinds het onderzoek naar Marc Dutroux en konsoorten een aantal lacunes in het gerechtelijk apparaat blootlegde, verloor het Hof van Cassatie veel van zijn gloriool. En aangezien premier Jean-Luc Dehaene (CVP) na de Witte Mars van 20 oktober 1996 onder meer een depolitisering van het gerecht beloofde, wordt er nu – behoudens de oprichting van de Federale Raad van Magistraten – ook werk gemaakt van een Hoge Raad voor Justitie.
Aanvankelijk was die Hoge Raad voor Justitie bedoeld om een aantal reorganisaties te bedenken, terwijl het nog op te richten Benoemings- en Bevorderingscollege (BBC) van zijn kant het bestaande Wervingscollege en de interne Adviescomités in de betrokken rechtbanken zou vervangen of overkoepelen. Tot grote ergernis van Cassatie en van een aantal magistraten zou het BBC dus onder meer instaan voor de topbenoemingen in hoven en rechtbanken, waarbij nu de Kamer, de senaat, de provincieraden en de Raad van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest tussenkomen. Zo schrijft artikel 151 van de grondwet voor. Die grondwet wijzigen, vereist een tweederde meerderheid in het parlement, en dus de steun van de oppositie.
Hoewel de rooms-rode regering de hervorming al op 17 januari 1997 lanceerde, toont niet iedereen binnen de CVP – die nog altijd het grootste aantal magistraten telt – zich er opgetogen over. Daarom heeft de SP sinds eind januari 1998 in alle discretie steun gezocht en gevonden bij de VLD. Aan die kant van de tafel zaten VLD-voorzitter Guy Verhofstadt, Kamerfractieleider Patrick Dewael en senator Hugo Coveliers. De SP werd vertegenwoordigd door Kamerlid Renaat Landuyt en senator Fred Erdman. Naarmate zij hun violen op elkaar afstemden en Verhofstadt en Dewael, alsook hun Franstalige evenknieën van de PRL, Louis Michel en Antoine Duquesne, op hun beurt met Dehaene en De Clerck praatten, werd dit ook in de bevoegde parlementscommissie merkbaar. En kon de minister van Justitie nog moeilijk wachten tot de Staten-Generaal van de Magistratuur op 23 maart de oprichting van een Hoge Raad voor Justitie zou betwisten. (Zoals sommigen – vooral aan de zijde van CVP-Kamerlid Tony Van Parys – nog altijd hopen; beducht als zij zijn voor elke vorm van geïndividualiseerde, externe controle op de magistratuur.)
Op 4 maart pakte De Clerck in de verenigde commissies voor Grondwetsherziening en Justitie van de Kamer onverwacht uit met een Hoge Raad voor Justitie, waarin nu ook het Benoemings- en Bevorderingscollege wordt ondergebracht. Zo komt hij tegemoet aan de wensen van de VLD. Die wenst slechts één enkele nieuwe instelling voor de justitie.
Intussen had de Nationale Commissie van de Magistratuur echter al meerdere teksten rondgestuurd om de deelnemers aan de Staten-Generaal te mobiliseren. De Staten-Generaal moest zich verzetten tegen een te grote macht van de Hoge Raad, tegen de plannen van de regering om aan het Benoemings- en Bevorderingscollege de grondwettelijke bevoegdheden te geven die nu aan de magistratuur toekomen, tegen het beperken in de tijd van de mandaten van de korpsoversten. Kortom, tegen alle vreemde pottenkijkers en bemoeiallen.
Om zoveel mogelijk magistratenverenigingen – en dat zijn er al minstens zes – aan hun zijde te krijgen, hebben de organisatoren van de Staten-Generaal uiteraard ook gepraat met de Association Syndicale des Magistrats (ASM) en Magistratuur & Maatschappij (M&M). Dit zijn de twee verenigingen die zich – aan weerszijden van de taalgrens – minder met corporatistische belangen inlaten. Ze sturen aan op verregaande veranderingen, zijn bekommerd om de betere werking van justitie als openbare dienst.
De vertegenwoordigers van ASM en M&M – dat op zaterdag 18 april in het Antwerps Provinciehuis zelf een congres houdt, “in dialoog met de maatschappij” – hebben uren met de organisatoren van de Staten-Generaal gepraat. Ze waren immers geschrokken door de defensieve toon van de platformtekst. Die tekst kwam bovendien tot stand zonder de magistraten te raadplegen. De deelnemers kunnen vooraf wel vragen sturen naar professor Walter Van Gerven (KU Leuven), die ze selecteert en op de Staten-Generaal zal voorleggen aan een panel van drie hoogleraren, drie magistraten (aanleunend bij de organisatie), twee journalisten en één advocaat. Maar in de zaal zelf krijgen de magistraten het woord niet. Terwijl ze toch door sommige korpsoversten zo “gemobiliseerd” worden, dat ze rechtzittingen moeten uitstellen, om massaal op te komen voor “het recht van de burger op een efficiënt en onafhankelijk gerecht”.
De Association Syndicale des Magistrats en Magistratuur & Maatschappij hebben besloten om niet deel te nemen aan de Staten-Generaal. De vertegenwoordigers van M&M, Alain Bloch en Henri Heimans, en hun collega’s van ASM, Chantal Pensis en Jean-Philippe Lebeau, geven inzicht in de meningsverschillen. Bloch is onderzoeksrechter in Gent, Heimans raadsheer in het Hof van Beroep daar, Pensis substituut procureur des konings in Brussel en Lebeau rechter op de koophandelsrechtbank in Charleroi.
ALAIN BLOCH: Volgens een voorstel van de Nationale Commissie van de Magistratuur zou er enerzijds een Hoge Raad voor Justitie moeten komen. Die wordt echter niet verondersteld de magistratuur te vertegenwoordigen, omdat hij voor de helft uit niet-magistraten zou bestaan. Daarnaast wordt een Federale Raad van Magistraten voorzien. Die zou dan wel moeten worden geconsulteerd over al wat de magistratuur betreft, en dus ook het Benoemings- en Bevorderingscollege adviseren dat nu, volgens het voorstel van de minister, onder de Hoge Raad ressorteert.
Volgens de Nationale Commissie zou de magistratuur dus vertegenwoordigd worden door die Federale Raad. Volgens ASM en M&M daarentegen moet wel degelijk de Hoge Raad voor Justitie de magistratuur vertegenwoordigen. De Hoge Raad zal immers bestaan uit verkozen magistraten en externen, die weliswaar van buitenaf worden aangeduid, maar vanaf hun intrede in de Hoge Raad deel uitmaken van de gerechtelijke macht. Als er dan nog syndicale belangen te verdedigen zijn, kan dit door de bestaande magistratenverenigingen gebeuren. Meent de regering echter dat deze verenigingen een wettelijk kader behoeven, dan kan de wetgever een algemeen statuut van representatieve magistratenverenigingen uitbouwen.
Is het niet vreemd dat u zich wil laten vertegenwoordigen door een Hoge Raad voor Justitie, die voor de helft uit niet-magistraten zal bestaan? De Nationale Commissie schermt met de grondwettelijke scheiding der machten en de sacrosancte onafhankelijkheid van de rechterlijke macht?
BLOCH: In ons voorstel ressorteert de Hoge Raad onder de rechterlijke macht. Zij die daarin voor bepaalde tijd benoemd worden, stappen dus over naar de rechterlijke macht – met alle rechten, plichten en onverenigbaarheden van dien.
CHANTAL PENSIS: Wie Montesquieu herleest, beseft al dat de scheiding tussen de grondwettelijke machten niet statisch maar dynamisch moet zijn. En dit brengt de democratie zeker niet in gevaar.
HENRI HEIMANS: Wij willen in feite een concept waarin de onmisbare onafhankelijkheid samengaat met de mogelijkheid om met de andere staatsmachten te dialogeren. En de mogelijkheid om een maatschappelijke controle op de werking van het gerecht te organiseren.
De Nationale Commissie beroept zich in haar platformtekst voor de Staten-Generaal vooral op de burger en zijn verzuchtingen. De burger wil een betere dienstverlening en een grotere onafhankelijkheid van het gerecht, mede door depolitisering.
HEIMANS: Iedereen is voorstander van een onafhankelijke magistratuur. De onafhankelijkheid bij het rechtspreken wordt trouwens gegarandeerd door het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Ik zie echter niet waar een Hoge Raad voor Justitie onze onafhankelijkheid bij het recht spreken zou aantasten. De Nationale Commissie is demagogisch in het gebruik van de term onafhankelijkheid. Zij spant zelfs de burger voor haar kar, door te stellen dat “de specificiteit van de gerechtelijke functie, een van de essentiële waarborgen voor de burger is, die hem toelaat de staat of een van zijn organen te veroordelen”.
De onafhankelijkheid van de magistratuur gaat veel verder. Zij betreft de houding van de magistraat tegenover de partijen in het geding, tegenover socio-economische pressiegroepen, tegenover het openbaar ministerie en dies meer. Daarover wordt niet gesproken. Maar intussen laat de Nationale Commissie ten onrechte uitschijnen dat de burger in gevaar is, omdat de oprichting van een Hoge Raad voor Justitie zogezegd de onafhankelijkheid van de rechters in het gedrang zou brengen.
BLOCH: Ook het beperken in de tijd van bepaalde leidinggevende functies wordt als een groot gevaar voor de onafhankelijkheid van de magistratuur afgeschilderd. De Nationale Commissie beweert dat een Benoemings- en Bevorderingscollege, waarin niet-magistraten zetelen, zodanig de carrière van magistraten kan beïnvloeden, dat hun onafhankelijkheid daardoor in het gedrang komt. Hier wordt andermaal recht spreken verward met leiding geven. Een goed en onafhankelijk magistraat is daarom nog geen goed korpsoverste. Ook onderzoeks-, jeugd- of beslagrechters hebben tijdelijke mandaten, zonder dat daarom hun onafhankelijkheid ter discussie staat.
Verder beweert de Nationale Commissie dat het tegenhouden van een bevordering of het niet hernieuwen van een mandaat als korpsoverste, een tuchtsanctie is. Ook dit is volgens ons een verkeerde lezing van de problematiek. Een slechte leiding sluit niet noodzakelijk beroepsfouten in.
Zijn zowel M&M als ASM het erover eens dat de magistratuur op dit ogenblik toch wel te kampen heeft met problemen van nauwgezetheid, deontologie, tucht en management?
BLOCH: Het bestaande tuchtrecht biedt geen oplossing voor een aantal structurele problemen binnen de magistratuur. Evenmin biedt de bestaande procedure ter benoeming van korpsoversten een oplossing voor de organisatorische problemen. Niemand is op dit ogenblik verantwoordelijk om ervoor te zorgen dat de gerechtelijke macht in al haar geledingen naar behoren functioneert. Elke eerste-voorzitter van de vijf Hoven van Beroep, elke voorzitter van een rechtbank van eerste aanleg, elk van de 27 procureurs des konings bij die rechtbanken, kan naar eigen inzicht zijn korps leiden of niet.
PENSIS: Daarbij mogen wij niet vergeten dat heel wat leidinggevende magistraten tekenen van slijtage vertonen. Onderschat l’usure du pouvoir niet. Wie er gedurende de eerste jaren van zijn ambt met volle moed tegenaan gaat, kan na enkele jaren uitgeblust zijn. Zeker als wij zien hoe lang gevraagde verbeteringen op zich laten wachten.
JEAN-PHILIPPE LEBEAU: De Hoge Raad voor Justitie is zeker een oplossing, aangezien die zou moeten instaan voor een beter beheer en een grotere dynamisering van het gerechtelijk apparaat. Tot op heden worden de meeste disfuncties zolang toegedekt tot de kruik barst. De Hoge Raad kan daar iets aan doen.
Ten tweede is het even fundamenteel dat de mandaten van de korpsoversten een tijdelijk karakter krijgen. Een korpsoverste die niet naar behoren functioneert, kan niet aanblijven tot aan zijn pensioen en intussen zijn korps verzieken. Heel anders wordt het als van meet af aan duidelijk is dat de man of de vrouw in kwestie na vijf of zeven jaar geëvalueerd wordt voor hij of zij nog eens voor eenzelfde termijn aangesteld kan worden. Er zal dus een beleidsplan moeten worden voorgelegd. Aan de hand waarvan de evaluatie zal geschieden.
Gaat u akkoord met de samenstelling van de Hoge Raad voor Justitie, zoals minister De Clerck die begin deze maand uit zijn hoed toverde?
HEIMANS: In vergelijking met onze voorstellen zien wij daar wel iets in. Al lijkt een Hoge Raad voor Justitie met 44 leden ook ons iets te omvangrijk. Door externen in de Hoge Raad te benoemen, wordt wel de discussie ontzenuwd over de externe controle op de magistratuur, waar velen voor beducht zijn. De controle zal dan uitgeoefend worden door die onafhankelijke Hoge Raad, zijnde een gemengd orgaan van magistraten en niet-magistraten, los van de partijpolitiek.
BLOCH: Er moeten in elk geval voldoende vastbenoemde leden zijn om het ding te doen draaien. Nu zijn er slechts vier voltijdse leden in het Bureau voorzien. De Hoge Raad moet ook effectieve en niet zomaar adviserende bevoegdheden krijgen, zoals de regering voorstelt.
Is de vraag naar depolitisering dan zo cruciaal als regering en parlement nu ineens stellen?
BLOCH: In tegenstelling tot wat ook de Nationale Commissie beweert, was de eerste vraag van het publiek en de pers geen vraag naar depolitisering. De regering heeft dat zo vertaald. De burger wil vooral een efficiënte justitie, die verantwoording aflegt en iedereen gelijk behandelt. Dat heb ik uit de Witte Mars onthouden. Het debat wordt echter afgeleid naar de depolitisering. Die is namelijk makkelijker door te voeren dan een fundamentele verbetering van het gerechtelijk apparaat.
HEIMANS: Daarbij komt nog het gigantische probleem van de interne en externe communicatie en de dito stoornissen. Veel wrevel bij de burger zou al kunnen worden vermeden, mocht hij eindelijk eens behoorlijk onthaald en wegwijs gemaakt worden in de hoven en rechtbanken, behoorlijk geïnformeerd worden over de uitspraken die hem aanbelangen, enzovoort.
Is dit niet wat dunnetjes op een ogenblik dat de rechtzoekenden geconfronteerd worden met aanslepende onderzoeken, onopgeloste moordzaken, jarenlange wachttijden tot een dossier eindelijk behandeld wordt…?
BLOCH: Wie een snellere, efficiëntere en mededeelzamere justitie wil, moet bereid zijn daarin te investeren. Anderzijds moet het inleiden van een geding vergemakkelijkt worden. Daarom pleiten wij sinds geruime tijd voor de samenvoeging van verschillende rechtbanken tot enkele grote arrondissementsrechtbanken. Daar zou de rechtzoekende altijd terechtkunnen en pas daarna zou zijn zaak ambtshalve naar de bevoegde rechtbank verwezen worden, zonder dat die zich nog onbevoegd kan verklaren. Door het oprichten van dergelijke arrondissementsrechtbanken moeten ook een grotere specialisatie en een betere verdeling van de werklast mogelijk worden.
PENSIS: Er is een interuniversitair voorstel om enkele arrondissementsrechtbanken te maken met elk vijftien gespecialiseerde secties. Die zouden dan niet alleen logistieke middelen delen, maar ook meer mobiliteit tussen de verschillende secties toelaten.
LEBEAU: Als er sprake is van een justitie met twee snelheden, dan is dit precies te wijten aan de ongelijke verdeling van de werklast tussen politie-, vrede- en onderzoeksrechters in hun verschillende rechtbanken. Mochten alle rechters tot dezelfde arrondissementsrechtbank behoren, dan zouden zij overbelaste secties kunnen bijspringen. Nu is dit onmogelijk, met de nefaste gevolgen van dien. Onze structuren zijn nog die van Napoleon. Sindsdien werd justitie in alle opzichten verwaarloosd en precies daarom zullen hervormingen ook veel geld kosten.
Is dit geen vergooid geld, zolang er geen ingrijpende veranderingen komen?
BLOCH: Daarom vragen wij al jaren dat het gerechtelijke apparaat eindelijk eens in zijn geheel zou doorgelicht worden. Om de onevenwichten en de noden in kaart te brengen. Al tijdens ons allereerste onderhoud met minister De Clerck heeft hij ons vlakaf gezegd dat er geen algemene audit komt.
PENSIS: Intussen liet hij wel de rechtbanken van Namen en Brugge doorlichten. Het is echter vreemd dat hij de resultaten ervan niet publiek maakt, maar intussen de rechtbank van eerste aanleg in Brussel op haar beurt aan zo’n audit onderwerpt, waarvan de methodologie onbekend is.
Hoe denkt u veranderingen door te voeren als rechters en raadsheren, in naam van hun onafhankelijkheid, niet geneigd zijn verantwoording af te leggen over hun manier van werken?
HEIMANS: In de Hoven van Beroep is een kentering merkbaar sinds de wet van juli 1997 een magistraat-coördinator per hof installeerde om de achterstand in te schatten, het wegwerken ervan te bespoedigen en de organisatie in het algemeen te verbeteren. Alleen het feit dat zo’n coördinator bestaat en dat de betrokken magistraten hun suggesties bij hem kwijt kunnen, is hoopgevend.
BLOCH: Ook hier wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen interne en externe controle. Enerzijds is er de verantwoordingsplicht van de rechter ten overstaan van de procesvoerende partijen en de hogere rechtscolleges. En daarmee hebben andere staatsmachten zich inderdaad niet te bemoeien. Anderzijds is er de verantwoordingsplicht aangaande de gerechtelijke achterstand, de ongelijke werklast in bepaalde kamers en zo meer. Gaat het niet om beroepsfouten, dan zou de Hoge Raad een eigen onderzoeksbevoegdheid krijgen om uit te zoeken wat er organisatorisch in een bepaalde rechtbank fout loopt. Dit soort verantwoording afleggen, brengt geenszins de onafhankelijkheid van de rechter in het gedrang, zoals de Nationale Commissie en anderen vrezen.
Zouden visitatiecommissies een en ander kunnen vaststellen en oplossen?
LEBEAU: Met dit voorstel probeert het Hof van Cassatie alsnog het soort controle op de hoven en rechtbanken in te voeren, die het altijd verwaarloosde. Voor de Dutroux-affaire ware dit een goede maatregel geweest, maar nu is die laattijdig en onvoldoende. Echte veranderingen kunnen alleen van een Hoge Raad voor de Justitie komen.
PENSIS: Dit voorstel is duidelijk bedoeld om de Hoge Raad de pas af te snijden. Al kan het werk van deze zogeheten criteriacommissie, waarin de verschillende geledingen van de hoven en de rechtbanken vertegenwoordigd zijn, de opdracht van de Hoge Raad vergemakkelijken en aanvullen. Want vergeten wij niet dat de werklast en de productie in hoven en rechtbanken zeer verschillend zijn, al naar gelang van de materie waarvoor zij bevoegd zijn. Een correctionele kamer die zich inlaat met zedenzaken, kan nooit evenveel zaken per zitting behandelen als een andere correctionele kamer, die loutere geweld- of drugsdelicten behandelt.
BLOCH: In de voorstellen van de Nationale Commissie ontwaren wij een bevestiging en zelfs een versterking van de macht van de hogere rechtscolleges. Nochtans moeten wij in het algemeen vermijden dat de magistratuur verder lijdt onder haar hiërarchie. De hoogste in rang mag wel beslissen, maar hiërarchie is allang de gepaste methode niet meer om een korps te leiden en te motiveren.
HEIMANS: De taak en de werking van de algemene vergaderingen van de hoven en rechtbanken zijn trouwens in het algemeen aan herziening toe. Daarover wordt geen enkel debat gevoerd en als er al discussies zijn, wordt er niets beslist. Zeker de jongere magistraten kunnen daar niet mee om. Zij ontdekken alle soorten mistoestanden, maar vinden nauwelijks of geen gehoor.
BLOCH: Mochten de algemene vergaderingen meer problemen bespreekbaar maken, dan zou dit ook het publiek ten goede komen. Als wij, bijvoorbeeld, zien dat zaken te lang in beraad gehouden worden of dagstellingen pas over twee jaar worden vastgelegd, dan moet een algemene vergadering daar een oplossing voor vinden. Vandaag is dit ondenkbaar.
LEBEAU: De verkiezingen van magistraten voor de Hoge Raad zullen wellicht de debatcultuur bevorderen. Zoals ook het invoeren van tijdelijke mandaten voor korpsoversten tot discussie en evaluatie zal leiden.
BLOCH: Dit is trouwens een van de fundamentele verschillen tussen onze verenigingen en de andere. Wij denken niet dat dé magistratuur als dusdanig naar buiten moet komen. Er mogen verschillende gedachtenstromingen zijn. Er zijn zelfs zeer democratische staten, zoals het kanton Genève, waar magistraten op basis van een politiek programma worden verkozen. Politieke discussies hebben niets van doen met de politisering van de magistratuur.
Naast haar voorstel om een Hoge Raad op te richten en zodoende de magistratuur te depolitiseren, belooft de regering alle heil van de wet op naam van de Luikse professor Michel Franchimont, ter verbetering van het strafonderzoek.
HEIMANS: Die wetswijziging zal inderdaad zowel het slachtoffer als de verdachte meer – en volgens sommigen nog te weinig – rechten geven in het kader van het gerechtelijk onderzoek. De onderzoeksrechters zullen meer verantwoording moeten afleggen. Er zijn echter zodanig veel procedures voorzien dat het systeem in de kortste keren dreigt vast te lopen.
BLOCH: De politici beloofden de procedurewijzigingen van Franchimont niet in te voeren, zolang de nodige mensen en middelen er niet zijn. Nu de wet er is, moeten de mensen en de middelen er komen.
Franchimont wordt voorgesteld als dé hervorming van hét Wetboek van Strafvordering. Dit is niet zo. Franchimont lost heel weinig problemen op. De hervorming van de strafvordering heeft maar zin als ook het strafrecht herbekenen wordt. Koninklijk commissaris Robert Legros heeft in de jaren zeventig puik werk geleverd en zelfs andere straffen bedacht, maar daar bleef het bij.
PENSIS: Ons land heeft nood aan een commissie van wijzen die dringend de hele strafprocedure en het strafrecht grondig herziet. Zoniet wordt het een lappendeken en dat zal de bevolking vlug merken. Laten wij hopen dat dergelijke thema’s ook op de Staten-Generaal aan bod komen. Anders is een Staten-Generaal echt niet nodig.
Frank De Moor
