De financieringswet legt de gewesten en gemeenschappen geen windeieren. Tegelijk wringt ze de federale overheid in een budgettair keurslijf dat al heel hard knelt door de kosten van de vergrijzing.
Toen Steve Stevaert nog SP.A-voorzitter was, sprak hij er enkel in bedekte termen over. Bij een volgende staatshervorming mogen de Vlamingen zich volgens hem weliswaar voorbereiden op nieuwe bevoegdheden, ‘maar dan zonder nieuwe middelen’. Lees: de federale overheid kan dan financieel niet verder worden uitgekleed.
Bij de VLD zijn ze directer. Kopstukken zoals partijvoorzitter Bart Somers en minister van Binnenlandse Zaken Patrick Dewael – maar ook de voormalige kabinetschef van premier Guy Verhofstadt en huidige vice-gouverneur van de Nationale Bank Luc Coene – grijpen sinds eind 2004 haast elk interview aan om man en paard te noemen. Volgens hen kan de financieringswet, die de middelenstroom van de federale overheid naar de gewesten en gemeenschappen regelt, bij nieuwe communautaire onderhandelingen niet onbesproken blijven. Omdat er ‘systematisch meer geld naar de gewesten en gemeenschappen vloeit’, wordt de federale overheid ‘financieel gewurgd’ terwijl haar geldzorgen omtrent de sociale zekerheid alsmaar toenemen, aldus de Vlaamse liberalen. ‘Een herziening dringt zich op.’
‘Mij was die constante bij de VLD nog niet opgevallen, maar ze verbaast me wel’, zegt CD&V-Kamerlid en voormalig minister van Begroting Herman Van Rompuy. ‘Als ik me niet vergis, hebben liberalen en socialisten in 2001 toch het Lambermontakkoord gesloten en dat heeft het door hen geschetste probleem alleen maar erger gemaakt. Anderzijds speelt er door de asymmetrie tussen de diverse regeringen ook een politieke factor mee. Terwijl CD&V een Vlaamse regering leidt die door de financieringswet meer geld heeft, moet de federale regering alles uit de kast halen om haar begroting onder controle te houden. Dat werkt VLD en SP.A op het federale niveau allicht op de zenuwen.’
Overigens is het VLD-discours over de financiële anorexia van de federale overheid niet zonder tegenstrijdigheden. Jan Kerremans, in de vorige Vlaamse regeerperiode kabinetschef van de Vlaamse minister-presidenten Dewael en Somers, verkeerde vorige week in De Standaard in een hoerastemming over het Lambermontakkoord. In 2008 krijgt Vlaanderen door dat ‘schitterend akkoord’ 1,8 miljard euro meer inkomsten, zo rekende Kerremans voor. ‘Dewael heeft zijn job goed gedaan.’
Het Sint-Elooisakkoord van 1999 en het Lambermontakkoord van 2001 deden een grote schep boven op de financieringswet van 1989. Die wet voerde de mechanismen in om de drie gewesten (het Vlaams, Brussels en Waals Gewest) en de drie gemeenschappen (de Vlaamse, Franse en Duitstalige gemeenschap) met hun groeiend bevoegdheidspakket te financieren. De gewesten konden rekenen op een deel van de personenbelasting. De som werd verdeeld over Vlaanderen, Brussel en Wallonië volgens hun aandeel in de opbrengst van die belasting. Ze werd ook jaarlijks ge-indexeerd én aangepast aan de economische groei. Een andere inkomstenbron van de gewesten waren de ‘gewestelijke belastingen’ (op spelen en weddenschappen, automatische ontspanningstoestellen, openingen van cafés, erfenissen, de registratie van de verkoop van gronden en woningen, verkeer en milieu), maar die werden nog geheven door de federale overheid. De gemeenschappen van hun kant kregen ook een dotatie uit de personenbelasting en daarnaast een deel van de btw-opbrengsten. Dat laatste moest dienen om hun onderwijs te financieren, maar steeg niet mee met de welvaart.
De akkoorden van Sint-Elooi en van Lambermont, die in eerste instantie door Paars I onderhandeld werden om de nijpende geldproblemen van het Franstalig onderwijs op te lossen, breiden een noodzakelijk vervolg aan een overgangsperiode van tien jaar die de financieringswet van 1989 had voorzien. Nieuw voor de gewesten was een grotere fiscale autonomie: ze zijn nu volledig zelf bevoegd voor de gewestbelastingen (daar kwamen onder meer ook de schenkingsrechten, de belasting op inverkeersstelling en het van de gemeenschappen overgehevelde kijk- en luistergeld bij) en ze mogen op hun deel van de personenbelasting een korting toestaan of opcentiemen heffen. Voor de verdeling van de btw-dotatie over de gemeenschappen zijn de leerlingenaantallen bepalend en die som wordt vanaf 2007 ook welvaartsvast gemaakt. Daarnaast is er een extra Lambermontdotatie voor het onderwijs en die ‘herfinanciering van de gemeenschappen’ alleen al loopt op tot ruim 1,1 miljard euro in 2012 (ze zal dan volledig volgens de opbrengst van de personenbelasting verdeeld worden).
In het Economisch Tijdschrift van de Nationale Bank werd eind vorig jaar een analyse gemaakt van de ontvangsten en uitgaven van de gewesten en gemeenschappen. Meer dan 70 procent van hun ontvangsten vloeit voort uit de financieringswet (personenbelasting en btw-ontvangsten) en 18 procent komt van de gewestbelastingen. Het ‘noorden’ (Vlaanderen, plus 20 procent van het Brussels Gewest) zag zijn middelen van de financieringswet tussen 1990 en 2003 stijgen met 3,6 procent per jaar, het ‘zuiden’ (Waals Gewest, Franse en Duitstalige gemeenschap, 80 procent van het Brussels Gewest) met 2,2 procent. Het verschil zit voornamelijk in de verrekening van de dotaties op basis van het aandeel in de personenbelasting. Daarvan is de opbrengst veel hoger in Vlaanderen (zie grafiek ‘De financieringswet werkt’). Ter vergelijking ook: de ontvangsten van alle overheden samen gingen in dezelfde periode met 2,3 procent per jaar omhoog en de reële groei van het bruto binnenlands product (bbp) slechts met 1,8 procent per jaar. De deelstaten kregen dus via de (aangepaste) financieringswet meer geld binnen dan de toename van de welvaart.
De opbrengst van de gewestbelastingen steeg dan weer met 4,3 procent per jaar in het ‘zuiden’ en 2,2 procent in het ‘noorden’ (Vlaanderen had het financieel breder en schafte bijvoorbeeld het kijk- en luistergeld af, terwijl Wallonië het tarief van deze heffing enkel verlaagde). Nog volgens de Nationale Bank groeiden de primaire uitgaven (zonder rentelasten) tussen 1994 en 2003 met 2,1 procent in het ‘noorden’ en met 1,4 procent in het ‘zuiden’. Zodoende konden de gewesten en gemeenschappen, en dan vooral Vlaanderen, hun schulden afbouwen en begrotingsoverschotten realiseren.
Fikse verhoging
De aanpassing van de financieringswet door het Lambermontakkoord hield nochtans al enkele ‘correcties’ in om de invloed op de federale begroting te milderen. Omdat de gewesten nu volledig over de opbrengsten van hun gewestbelastingen beschikken, wordt hun deel van de personenbelasting verminderd. Ook worden de btw-dotaties voor het onderwijs maar voor 91 procent aangepast aan de economische groei. Maar daar staat dus een fikse verhoging van diezelfde ‘onderwijsdotaties’ tegenover, terwijl de gemeenschappen ook een financiële compensatie krijgen omdat ze het kijk- en luistergeld als inkomstenbron hebben verloren (in de Vlaamse begroting van 2005 bedraagt die compensatie door de federale overheid 483 miljoen euro).
Door het Lambermontakkoord halen de gewesten en gemeenschappen volgens de Nationale Bank tussen 2002 en 2010 in totaal 1,7 miljard euro (0,6 procent van het bbp) meer uit de pot van de fiscale ontvangsten van de federale overheid dan de voortzetting van de financieringswet van 1989 zou opgeleverd hebben (zie grafiek ‘Het Lambermonteffect’). ‘Een spiegelbeeld van de impact van de financieringswet op de federale financiën is er niet’, zegt Coene. ‘Maar er gaat onmiskenbaar steeds meer geld naar de gewesten en gemeenschappen ten nadele van de federale overheid.’
‘Dat komt ook omdat in 1989 en 2001 het vertrekpunt steeds is geweest dat de gewesten en gemeenschappen financieel niet mochten verliezen. Er werd integendeel gekeken naar dat gewest of naar die gemeenschap met de meeste uitgaven. En wat is het resultaat? Omdat de Franse gemeenschap bijvoorbeeld in 1999 dringend uit de nood moest worden geholpen, heeft ook Vlaanderen door het Lambermontakkoord veel meer middelen voor onderwijs gekregen’, aldus een topman van een VLD-kabinet. ‘De permanente geldnood van de Franstalige gemeenschap heeft een meesleepeffect. Dat heeft Paars I niet stilgelegd’, meent Van Rompuy.
Uitgavendynamiek
Hoe precair de vervlechting van de begrotingen van de federale overheid en de deelstaten is, werd de laatste maanden en weken meermaals geïllustreerd. Toen de federale regering in oktober vorig jaar de middelen van de sociale zekerheid wilde opkrikken door bijdragen aan te rekenen op het vakantiegeld van de ambtenaren van de deelstaten, schoten zij uit hun krammen. Pas vorige maand werd overeenstemming bereikt om die maatregel (54,3 miljoen euro) in te trekken, maar de gewesten en gemeenschappen zullen nu wel voor hetzelfde bedrag bijdragen in de afbouw van de overheidsschuld. Het duurde ook tot begin juni vooraleer op een Interministeriële Conferentie voor Financiën en Begroting een akkoord werd bereikt over de begrotingsresultaten die de deelstaten in de periode 2005-2009 moeten halen om de globale overheidsfinanciën in evenwicht te houden – en vanaf 2007 een overschot te hebben.
Een ‘boordtabel’ die vorige week op tafel lag voor een nieuwe federale budgetcontrole, gaat ervan uit dat de gewesten de meeropbrengsten van hun gewestbelastingen in 2005 – voor Vlaanderen geraamd op 230 miljoen, voor alle gewesten samen op 300 miljoen – dit jaar niet gebruiken. Die som moet een dreigend tekort van 800 miljoen helpen wegwerken. Dezelfde tabel leert ook dat de federale regering van alle fiscale ontvangsten in 2005 (83 miljard euro) minder dan de helft voor zich houdt (39,7 miljard). De gewesten en gemeenschappen ontvangen 31,8 miljard (financieringswet en gewestbelastingen). De rest gaat naar Europa en houdt de sociale zekerheid uit de rode cijfers. ‘De beleidsruimte voor de federale overheid en haar departementen is nihil’, zegt opnieuw de VLD-kabinets-medewerker. ‘Er zit een perverse kant aan het hele financieringssysteem. De fiscale autonomie van de regio’s is beperkt tot een kwart van hun inkomsten. Ondertussen moet de federale overheid de fiscale boeman spelen om genoeg ontvangsten te hebben, waarvan ze vervolgens een groot deel naar de deelstaten moet doorschuiven.’
Het budgettaire keurslijf van de federale overheid knelt niet alleen door ‘de positieve ontvangstendynamiek’ in die deelstaten. Zowel het kabinet van federaal begrotingsminister Johan Vande Lanotte (SP.A) als Coene wijzen ook op een ‘ongunstige uitgavendynamiek’ bij de federale overheid. Concreet gaat het over de meerkosten van de vergrijzing die vanaf 2012-2014 snel voelbaar worden. Voor pensioenen en gezondheidszorg is in 2030 zowat 11 miljard euro (3,6 procent van het bbp) meer nodig dan nu.
‘De Vlaamse regering gaat er prat op dat ze de laatste jaren met haar overschotten veel heeft bijgedragen aan het globale evenwicht van de overheidsfinanciën. Maar in de jaren negentig heeft wel de federale overheid 85 tot 90 procent van de inspanningen geleverd om de Maastrichtnormen te halen’, herinnert Van Rompuy zich. In het dossier van de vergrijzing doemt een gelijkaardig scenario op, waarvan de krijtlijnen door de Hoge Raad van Financiën werden getekend. Vanaf 2007 moeten de financiën van alle overheden samen een overschot hebben dat in het komende decennium op 1,5 procent van het bbp gehandhaafd dient te worden om de budgettaire kosten van de vergrijzing op te vangen. Het grootste deel van die inspanning (1,3 procent) wordt bij de federale overheid gelegd, juist op een moment dat het ‘Lambermonteffect’ het grootst wordt. ‘Dewael, Vande Lanotte en andere paarse politici krijgen in de gaten dat dit, ook door toedoen van de paarse belastingverlaging, geen haalbare kaart wordt en stellen kennelijk daarom de spelregels van de financieringswet ter discussie’, klinkt het bij CD&V.
Waar dat bij een volgende communautaire ronde (na de federale verkiezingen in 2007) toe moet leiden? In een simpel schema van ‘meer geld voor de federale overheid en minder voor de deelstaten’ gelooft niemand. Dat is niet realistisch na de lange weg die in de federale staatsvorming is afgelegd. Coene: ‘De mechanismen zouden zo moeten worden bijgesteld dat er meer fiscale ontvangsten op federaal vlak blijven en dat er meer uitgaven naar de deelstaten getransfereerd worden. Maar voor die oefening is er niet eens een aanzet.’
Werknota’s met alternatieven circuleren er wel bij de Vlaamse partijen. Die gaan van ‘nieuwe bevoegdheden voor de deelstaten zonder evenredige middelen’ en het stopzetten van federale uitgaven in domeinen waarvoor ook de gewesten bevoegd zijn (bijvoorbeeld wetenschappelijk onderzoek en het grote stedenbeleid), tot het schrappen van federale fiscale uitgaven zoals de aftrek voor hypotheekleningen omdat de gewesten al volledig verantwoordelijk zijn voor huisvesting.
Maar die suggesties veroorzaken geen fundamentele verschuivingen in de financiële middelen van de federale staat. SP.A, VLD en CD&V verwachten dat veel meer van een combinatie van ‘meer fiscale autonomie’ en ‘meer sociaal-economische bevoegdheden’ voor de deelstaten. Van Rompuy: ‘Met meer fiscale autonomie voor de regio’s hoeft de financieringswet niet veranderd te worden. Alleen vergt dat ook een grotere fiscale draagkracht van Wallonië. Anders heeft men daar, gezien de dramatische economische situatie, weinig aan die grotere autonomie. Maar dan moet Wallonië, net als Vlaanderen, over de beleidsinstrumenten beschikken om een eigen economisch beleid te voeren en meer werkgelegenheid te scheppen. Veel liever dan over het geld van de financieringswet te spreken, denken we dus beter na over een sociaal-economische staatshervorming.’ Vande Lanotte en ook zijn partijgenoot en Vlaams minister van Werk en Onderwijs Frank Vandenbroucke zeggen al maanden niets anders.
Door Patrick Martens
