Moeten de provinciebesturen worden afgeschaft of afgeslankt?Het debat begon jaren geleden, maar sinds de voorbije Vlaamse regeringsvorming lijkt het menens. Of toch weer niet? De voorzitter van de Vlaamse Verenigingen en Provincies, Jos Geuens, wil de discussie aangaan. ‘De 592 interbestuurlijke niveaus moeten herbekeken worden. De verrommeling moet ophouden.’
‘Toegegeven, de provincieraden en de deputaties slaan politiek geen gensters. Het provinciebestuur is een discreet bestuur, en in de context van de mediatisering van de politiek is dat een groot probleem. Wie discreet is, bestaat niet.’ Dat zegt Jos Geuens (SP.A), voorzitter van de Vereniging van Vlaamse Provincies (VVP) en al 24 jaar gedeputeerde of bestendig afgevaardigde in de provincie Antwerpen. ‘Ik heb aan het begrip bestendig een persoonlijke inhoud gegeven’, lacht Geuens, die de huidige provinciale bestuursrit tot in 2012 niet volledig zal uitdoen.
De vijf Vlaamse provincies mogen dan politiek geen hoge ogen gooien, ze beheren samen een jaarbudget van meer dan 1,1 miljard euro. Hun administraties tellen in totaal bijna 6400 personeelsleden. Ze zijn eigenaar van een uitgebreid patrimonium – recreatiedomeinen, natuur- en bosgebieden, musea, schoolgebouwen, provinciehuizen et cetera -, waarvan de waarde op ruim 1 miljard euro wordt geschat. Voor bestuurszaken hebben ze concrete verantwoordelijkheden, zoals het behandelen van beroepen over bouwaanvragen en het toekennen van milieuvergunningen, en in diverse domeinen voeren ze met hun middelen een eigen beleid. Geuens: ‘In de provincie Antwerpen hebben we het Sportpaleis gered, we hebben de Warande in Turnhout moeten overnemen, er is een politie-, brandweer- en ambulancierschool opgericht, en we hebben ons ingezet voor het waterlopenbeheer om een herhaling van de overstromingen van 1998 te voorkomen.’
Bestuurlijke drukte
In de aanloop naar de Vlaamse verkiezingen van 7 juni gingen andermaal stemmen op om de provinciebesturen af te schaffen. Open VLD, Lijst Dedecker en Vlaams Belang noemden de provincies overbodig en duur. Ze haakten met die stelling in op soortgelijke geluiden in Wallonië. Vanuit andere hoeken werd aangedrongen op een ‘interne staatshervorming’ om de ‘bestuurlijke drukte’ in Vlaanderen aan te pakken. Dat thema staat al enige tijd hoog op de agenda van adviesorganen zoals de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur, de Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken en de Commissie Effi-ciënte en Effectieve Overheid. Die laatste commissie treedt onder leiding van de Leuvense professor Geert Bouckaert op als een ‘klankbord’ voor de nieuwe Vlaamse regering.
‘De afschaffing van de provinciebesturen is zeker niet voor meteen’, meentGeuens. ‘Tot nader order zijn de provincies nog altijd vermeld in de grondwet. Wie ze wil afschaffen, moet dus ook de grondwet veranderen. Neem van mij aan dat het niet zo’n vaart zal lopen. Dat schept overigens ook een ander probleem. Sinds de staatshervorming van 2001 zijn de gewesten bevoegd voor de provincies. In Wallonië wil men enkel een soort administratieve organen behouden. Niet alleen besmet die evolutie de discussies over de provincies bij ons, maar wat als Vlaanderen en Wallonië bestuurlijk heel anders georganiseerd worden?’
Opdat het debat niet buiten de provincies om gevoerd zou worden, heeft de VVP tijdens de informatieronde van KrisPeeters (CD&V) voor de vorming van een nieuwe Vlaamse regering zelf aangekaart wat ze als het grootste probleem beschouwt: ‘de bestuurlijke verrommeling’. Geuens: ‘Aan de ene kant organiseren steden en gemeenten zich steeds meer in intergemeentelijke en intercommunale structuren om samen sociale en andere projecten te realiseren, streekontwikkeling tot stand te brengen enzovoort. Aan de andere kant zijn er de Vlaamse regering en het Vlaams Parlement. Zij maken decreten bij de vleet, maar beslissen zelden wie ze moet uitvoeren. Ze gaan er blijkbaar van uit dat de kaboutertjes het zullen doen.’
Dat de provincies dan maar zelf in dat bestuurlijke vacuüm stappen en zo bijdragen tot de verrommeling, spreektGeuens niet tegen. In een VVP-memorandum naar aanleiding van de verkiezingen van 7 juni is er nauwelijks een beleidsdomein waarin ze niet actief zijn, of waar ze voor zichzelf geen rol weggelegd zien voor de toekomst. ‘Akkoord,’ zegt Geuens, ‘maar vergeet niet dat de provincies vaak een laboratorium zijn voor beleid rond nieuwe noden. Denk aan gezondheids-regio’s, bosgroepen of waterschappen voor de deelbekkens van waterlopen. Veel van die provinciale initiatieven worden nadien vertaald in Vlaamse decreten. Maar tegelijk creëert de Vlaamse overheid structuren die de dynamiek uithollen. Voor de regionale landschappen, bijvoorbeeld, moeten de organisaties van boeren, jagers en natuurbeheerders mee rond de tafel. In bosgroepen zijn de eigenaars en de overheid van de partij. In de waterschappen moet zowat iedereen aan boord genomen worden. Het resultaat is dat al die betrokkenen in deze structuren meer te zeggen hebben dan de verkozen leden van bijvoorbeeld een gemeente- of provincieraad.’
Het aantal interbestuurlijke circuits neemt almaar toe. De VVP puurt enkele markante cijfers uit onderzoek naar het publieke bestuur in Vlaanderen. Tussen de Vlaamse overheid, de provincies en de gemeenten zijn er 372 bestuurlijke relaties. In de vijf Vlaamse provincies zijn 170 provinciale afdelingen of ‘gedeconcentreerde diensten’ van de Vlaamse overheid actief. Naast meer dan 100 intergemeentelijke circuits zijn er niet minder dan 592 interbestuurlijke circuits. ‘Uit het Vlaamse regeerakkoord blijkt dat er een debat komt en dat is prima, want de VVP heeft het mee uitgelokt’, zegt Geuens. ‘We willen daar zeker bij betrokken worden, bijvoorbeeld in een speciale commissie van het Vlaams Parlement en in die commissie van professor Bouckaert. Het zou wel goed zijn dat er dit keer knopen worden doorgehakt en dat men niet opnieuw in de valkuilen van het kerntakendebat trapt. Dat werd gestart onder minister-president Patrick Dewael (Open VLD) en duurde meer dan vier jaar. Maar het heeft nauwelijks iets opgeleverd, omdat de Vlaamse regering enkel toekeek bij een pingpongspel tussen de VVP en de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG).’
Afgeslankte provincies
Pas sinds het Provinciedecreet van december 2005 (dat sindsdien al vier keer en voor twee derde werd aangepast) kunnen de provincies worden beschouwd als echte Vlaamse bestuurlijke instellingen. Dat decreet gaf hen drie opdrachten: ‘bovenlokale taken’ behartigen, ‘andere overheden’ ondersteunen, en ‘gebiedsgerichte samenwerking’ organiseren tussen lokale besturen in een regio van de provincie. Geuens: ‘Moet dit alweer gewijzigd worden? De voornaamste inzet van het nieuwe bestuurlijke debat voor de provincies is volgens mij de vraag of dat tussenniveau nog steeds een democratische dan wel een meer administratieve invulling krijgt.’
In hun akkoord voor de vorming van een nieuwe Vlaamse regering hebben de drie meerderheidspartijen CD&V, SP.A enN-VA een en ander geconcretiseerd in een aantal punten die resulteren in een afslanking van de provincies: minder bestuurs-lagen per beleidssector; gouverneurs die de werking van de provinciale takken van de Vlaamse overheid beter moeten afstemmen op die van de gemeente- en provinciebesturen; alleen nog ‘grondgebonden bevoegdheden voor de provincies; kleinere provincieraden; en de afschaffing van het systeem van ‘koppelsubsidies’.
Jan Peumans, die voor de N-VA mee onderhandelde over het Vlaamse regeerakkoord en intussen voorzitter van het Vlaams Parlement is geworden, sprak in Knack zelfs van een ‘ontmanteling’ van de provincies. Hoever wil men echt gaan?
De provincies behouden alleen ‘grondgebonden bevoegdheden’ en hoeven zich niet meer met welzijn, gezondheid, jeugd, sport of onderwijs in te laten.
Geuens: ‘Ik ben het ermee eens dat de provincies niet alles moeten blijven doen. Maar een gesloten taakstelling zou fout zijn. Op die manier hebben ze in Wallonië de provincies doodgeknepen. Het betekent ook het einde van de provinciale laboratoriumfunctie. De nieuwe school voor politie, brandweer en ambulanciers in Antwerpen, bijvoorbeeld, komt er op verzoek van de steden en gemeenten omdat de Vlaamse en federale overheid geen initia-tief nemen. Als men een democratisch tussenniveau wil behouden – en dat blijkt toch uit het Vlaamse regeerakkoord – moeten de provincies initiatiefrecht hebben.
Dat staat niet in de weg dat in de Vlaamse decreten per beleidsthema wordt vastgelegd welke overheid wat moet doen. Dat is net heel hard nodig. De provincies hebben bijvoorbeeld de gezondheidsregio’s opgericht. De Vlaamse regering heeft daar vervolgens lokale en regionale gezondheidsoverlegorganen van gemaakt, zonder de provincies. We vonden dit eerst niet leuk, maar het zorgt voor duidelijkheid. Voor een grondgebonden bevoegdheid als het waterlopenbeheer, waarvoor de provincies intussen met clusters van gemeenten 52 waterschappen hebben opgericht, zou een goede taakverdeling eveneens zinvol zijn. Zo stelt de VVP voor dat de Vlaamse overheid de bevaarbare waterlopen beheert en dat de gemeenten instaan voor de plaatselijke grachtensystemen. De provincies kunnen zich dan met een gebiedsgerichte benadering verder toeleggen op het beheer van de andere onbevaarbare waterlopen.
Voor een gemeenschapsbevoegdheid als onderwijs hebben de provincies in het verleden vooral een aanbod georganiseerd dat aansloot bij de noden van hun regio en dat niet door de andere onderwijsnetten werd georganiseerd. In Antwerpen zijn dat bijvoorbeeld dure technische opleidingen. Die sterke punten mogen niet verloren gaan. Persoonlijk vind ik niet dat de provincies inrichtende macht moeten blijven en dat het provinciaal onderwijs naar het gemeentelijk en gemeenschapsonderwijs kan worden overgedragen. Maar elke provincie heeft op dat vlak een eigen profiel, en dat is ook onderling een discussiepunt.
Wat het cultuurbeleid betreft, denk ik dat er snel een opstand van de sector zal komen als de provincies zich moeten terugtrekken. De provincie Antwerpen legt dit jaar 26 miljoen euro op tafel voor de werking van haar eigen culturele instellingen, plus 9 miljoen voor investeringen. In de stad Antwerpen alleen al hebben we vier provinciale musea, onder meer het ModeMuseum. Omdat ze financieel sterk genoeg zijn, vind ik het logisch dat de provincies instaan voor culturele instellingen met een bovenlokale dimensie. In Antwerpen springen we in 2009 voor 1,66 miljoen euro bij om de werking van Vlaamse instellingen als deSingel, het Toneelhuis, het Ballet van Vlaanderen, het Paleis, de Philharmonie van Vlaanderen en de Vlaamse Opera te ondersteunen. Wie zal dat geld neertellen als de provincies cultuur als bevoegdheid moeten laten vallen?
De provincies moeten hoe dan ook ruimte krijgen voor een gedifferentieerde aanpak. Het bosbeleid of het waterlopenbeheer ziet er anders uit West-Vlaanderen dan in Antwerpen. Hetzelfde geldt voor de regionale landschappen. De provincie Limburg heeft een grote voorsprong op de rest. Voor het regionale landschap Hoge Kempen heeft ze op een ingenieuze manier alle mogelijke middelen, Europese en andere, samengebracht.’
Het bestuur moet dichter bij de burger. Daarbij staande gemeenten centraal en per beleidssector komen nog maximaal twee bestuurslagen tussenbeide.
Geuens: ‘Met dat uitgangspunt ben ik het eens. Maar opnieuw, dan moeten de Vlaamse regering en het Vlaams Parlement in hun decreten concreet zeggen wélke bestuurslagen.
De provincies hebben zich lang defensief opgesteld. “Handen af van ons, want we zijn goed in alles wat we doen”, was de boodschap. Dat was niet realistisch. Daarom treden we nu offensiever op en willen we meedoen aan het debat op Vlaams niveau. Maar dan moeten ze daar ook goed weten wat de provincies allemaal doen. Neem nu ons optreden in bestuurszaken. Voor milieuvergunningen krijg ik meer dan duizend dossiers per jaar op mijn werktafel. Volgens mij mag dit niet in handen van een ambtenaar alleen gegeven worden, en is het goed dat er een finale afweging van uiteenlopende adviezen voor zo’n vergunning kan worden gemaakt door een deputatie, die politiek verantwoordelijk en aanspreekbaar is.
Voor de kwestie van de bestuurslagen zijn drie principes van belang. Ten eerste is dat de subsidiariteit: wat op een lager niveau kan worden geregeld, moet daar ook gebeuren. Dat legt een grote klemtoon op de rol van steden en gemeenten. Voorts is er de bestuurskracht: zelfs voor een gemeente van 20.000 inwoners is het stilaan heel moeilijk om alle taken te vervullen die de Vlaamse overheid haar oplegt. Het derde principe is de democratische legitimering. Op dat vlak hebben de provincies nog altijd een troef. En die is sterker dan een suggestie van Vlaams minister-president Peeters dat de som van de burgemeesters die in een regio samenwerken, ook democratie is. Als gedeputeerde ken ik de chemie van een dergelijke samenwerking en weet ik dat voor die burgemeesters het hemd van de eigen gemeente altijd nader is dan de rok.
Dit houdt eveneens verband met de vraag naar de ideale bestuurlijke schaal en haar financiële draagvlak. Sommigen dromen ervan om de provincies te vervangen door streekbesturen in het Hageland, het Meetjesland, de Antwerpse Kempen enzovoort. Maar als ik dan de Limburgse ex-gouverneur Steve Stevaert hoor zeggen dat de dokken in Hasselt een verlengstuk van de Antwerpse haven moeten worden, dan raad ik de mensen in de Antwerpse Kempen aan om niet alle bestuurlijke banden met de stad Antwerpen door te knippen. Desondanks heb ik een open houding in deze discussie. Mijn stelling is vooral dat de provincies opnieuw moeten worden uitgevonden.’
In provincies met meer dan 1 miljoen inwoners telt de provincieraad vanaf 2012 nog maximaal 72 leden, en in provincies met minder 1 miljoen inwoners nog maximaal 63 raadsleden.
Aan deze afspraak in het Vlaams regeerakkoord is lang gewerkt. Begin juli zouden alle provincieraden nog teruggebracht worden naar 63 raadsleden. Het resultaat nu is dat het totale aantal provincieraads-leden in Vlaanderen daalt van 411 naar 351. Na een arrest van het Grondwettelijk Hof in december 2007 worden ook de kiesdistricten hervormd, zodat er per district zes provincieraadsleden verkozen worden. En er komt een kiesdrempel van 5 procent op provinciaal niveau.
Geuens: ‘De provincieraden kunnen inderdaad werken met minder raadsleden. Maar ik ben het niet eens met de smalende opmerkingen dat die raden niets te zeggen hebben en een bezigheidstherapie zijn. Bij de oprichting van België waren de machthebbers in Brussel bang van de provincies. Daarom kregen de gouverneurs de opdracht de agenda van de deputaties te bepalen en de dossiers voor te bereiden en uit voeren. De provincieraden mochten ook maar eenmaal per jaar samenkomen. Nu zitten de gouverneurs de bijeenkomsten van de deputatie nog enkel voor zonder stemrecht, vergaderen de provincieraden elke maand en moeten de gedeputeerden over alles verantwoording afleggen.
Sommigen menen dat de provincies een politiek overbodige kostenpost zijn. Vlaanderen gaat heus niet ten onder aan zitpenningen en faciliteiten als een computer en een krant voor provincieraadsleden. Het politieke bestuur van een provincie – de werking, de lonen, zitpenningen en andere personeelskosten van de deputaties en provincieraden – slorpt jaarlijks ongeveer 2 procent van de gewone uitgaven op. Voor de provincie Oost-Vlaanderen, bijvoorbeeld, komt dat in 2009 neer op net geen 5 miljoen euro.’
Het systeem van ‘koppelsubsidies’ wordt afgeschaft.
Op een aantal terreinen verplicht de Vlaamse overheid de provincies, steden en gemeenten in decreten om een deel van de kosten mee te financieren. Dat worden ‘koppelsubsidies’ genoemd. De provincies moeten dergelijke toelagen betalen voor monumentenzorg, het bibliotheekwezen, polders en wateringen, ruilverkavelingen, en de werking van erediensten en andere levensbeschouwelijke gemeenschappen. In 2007 moesten de provincies daarvoor in totaal 34,5 miljoen euro opzijleggen. Een afschaffing van dat systeem zal mogelijk vertaald worden in een even grote vermindering van de middelen die de provincies uit het Provinciefonds krijgen.
Geuens: ‘De provincies zijn financieel gezond en werken zuinig. Hun meerjarenbegrotingen zijn in evenwicht. De VVP vindt in het algemeen dat wie beleid maakt, het ook moet betalen. Dat is het belfortprincipe. Daarom is de afschaffing van de koppelsubsidies goed. Maar daarnaast zijn er dus ook de spontane derdebetalersinspanningen van de provincies, zoals die in de cultuursector en voor de sociale economie. Als dat in de toekomst niet meer zou kunnen of mogen, dreigen er voor die sectoren grote problemen. Hetzelfde geldt voor het patrimonium van de provincies. Stel dat ze worden afgeslankt, wie is dan verantwoordelijk voor bijvoorbeeld het domein van Bokrijk, het Rivierenhof in Antwerpen of het Zilvermeer in Mol?
Dat is mijn grootste ontgoocheling. Gedreven door populisme en simplisme roepen sommigen dat de provincies gemakkelijk kunnen worden afgeschaft en dat zo per Vlaamse provincie 200 miljoen euro per jaar kan worden bespaard. Dat klopt helemaal niet. De vele functies die ze nu met hun ambtenaren vervullen, zullen op een of andere manier door een ander bestuur moeten worden overgenomen.’
DOOR INGRID VAN DAELE EN PATRICK MARTENS
‘Ik denk dat er snel een opstand vande cultuursector zal komen als de provincies zich moeten terugtrekken.’
