Schermen met dalende begrotingstekorten volstaat niet. Behalve haar schulden aflossen, moet de overheid zo vlug mogelijk minder uitgeven dan ze aan geld binnenkrijgt. Anders moeten de komende generaties voor de vergrijzing en een gezond milieu veel meer bijdragen dan ze ooit terugkrijgen. Karel Volckaert waarschuwt voor die ‘generatierekeningen’.
De onderhandelingen over de vorming van een nieuwe regering blijven haperen op de herziening van de financieringswet, met ook meer financiële en fiscale verantwoordelijkheid voor de deelstaten. De ontslagnemende regering werpt zich dan maar op als een goede huisvader van de overheidsfinanciën. Aftredend premier Yves Leterme (CD&V) en begrotingsminister Guy Vanhengel (Open VLD) sloven zich daarbij graag uit met de boodschap dat de budgettaire tekorten weer snel kleiner worden. (zie kader)
‘Helaas is een begrotingstekort maar een momentopname. Het zegt niets over de kosten en de uitgaven van de overheid over een lange periode, en over wie daarvoor dan zal moeten op-draaien’, zegt Karel Volckaert, onderzoeksdirecteur van het adviesbureau Strategus. Volckaert past de wiskundige basis van zijn opleiding als burgerlijk ingenieur natuurkunde toe bij de waardering van immaterië-le en financiële activa van bedrijven en bij adviesverlening over vermogensbeheer. In plaats van alleen te focussen op Europese begrotingsnormen die bijvoorbeeld in 2012 of 2015 moeten worden gehaald, pleit Volckaert ervoor om veel meer oog te hebben voor ‘generatierekeningen’.
Bewegend doel
‘Generatierekeningen steunen op alle kasstromen tussen de overheid en een bevolkingsgroep die in een bepaald jaar geboren wordt. Het gaat om het verschil tussen wat de mensen van zo’n leeftijdscohorte gedurende hun leven aan belastingen betalen en wat ze van de overheid krijgen onder de vorm van bijvoorbeeld sociale uikeringen en uitgaven voor onderwijs’, legt Volckaert uit. ‘Overheidsinvesteringen in bijvoorbeeld wegen of andere publieke infrastructuur vallen daarbuiten omdat ze van algemeen belang zijn. Maar uiteraard moet alles wat de overheid doet ooit gefinancierd worden.’
Hoewel er in ons land al sinds bijna 30 jaar generatierekeningen worden opgemaakt, geeft Volckaert toe dat het niet eenvoudig is om ermee te werken. Daar ziet hij drie redenen voor. ‘Op de eerste plaats zijn ze economisch complex: ze zijn gebaseerd op veronderstellingen over macro-economische en demografische ontwikkelingen, maar dergelijke parameters zijn nooit absoluut. Zo heeft bijvoorbeeld de Studiecommissie voor de Vergrijzing aangetoond dat een evolutie in positieve of negatieve zin van de productiviteit in de komende 50 jaar aanzienlijke effecten op de extra kosten voor pen-sioenen en gezondheidszorg heeft. Bovendien gaan de makers van generatierekeningen noodgedwongen uit van een ongewijzigd beleid. De resultaten moeten dus enigszins gerelativeerd worden.’
‘Ten tweede zijn generatierekeningen sociaal explosief, omdat ze duidelijk maken wat nieuwe generaties moeten opbrengen om de overheidsbeloften aan de huidige generaties te honoreren. Jongere generaties zullen daarom eisen om daar meer en meer naar te kijken – zoals blijkt uit de rellen dit voorjaar in Griekenland, of uit de betoging van 50.000 studenten vorige week in Londen tegen een drastische verhoging van het collegegeld.’
‘En een derde reden: generatierekeningen zijn politiek onhandelbaar. Generaties die nog niet geboren zijn, kunnen niet stemmen en zijn dus politiek niet vertegenwoordigd. Politici bedienen zodoende en in eerste instantie de huidige generaties. Ze zullen misschien ook wel vooruitkijken, maar volgens alle internationale en nationale instanties – van het Internationaal Monetair Fonds tot de Nationale Bank – valt dat erg tegen. De rekening van veel uitgaven wordt doorgeschoven.’
Het maakt de nood aan richtinggevende cijfers van generatierekeningen voor beleidsverantwoordelijken volgens Volckaert alleen maar groter. ‘Om ze wél handelbaar te maken, kan een maatstaf worden gehanteerd waarmee politici wel bezig zouden moeten zijn, en dat is het primair saldo – het verschil tussen alle inkomsten en uitgaven van de overheid zonder de rentelasten op de schulden. Sinds de onderhandelingen die oud-premier Jean-Luc Dehaene (CD&V) meer dan tien jaar geleden voerde over de toetreding tot de eurozone, en door de tweejaarlijkse rapporten van de Europese Commissie over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van de EU-lidstaten, weten we precies hoe groot dat saldo elk jaar opnieuw moet zijn om minstens de extra kosten van de vergrijzing te financieren: 6 procent van het bruto binnenlands product (bbp). Maar in 2009 was er een negatief saldo van 3 procent, en ook dit en volgend jaar zal het onder nul gaan. We komen op dit ogenblik dus meer dan 20 miljard euro te kort.’
De Oostendelezing van Frank Vandenbroucke (SP.A) begin dit jaar voor het Centrum voor Sociaal Beleid (Univer-siteit Antwerpen) is voor Volckaert ook een bron. Ook Vandenbroucke benadrukt het belang van het primair saldo, maar waarschuwt dat ‘generatierekeningen geen afrekeningen tussen generaties’ mogen worden. Volckaert: ‘Hoe dan ook wordt het enorme probleem met het primair saldo niet opgelost door mooie berichten over een dalend begrotingstekort of door te suggereren dat het al een flinke prestatie zal zijn als dat tekort in 2012 nog maar 3 procent van het bbp bedraagt. Op die manier wordt de bevolking met een kluitje in het riet gestuurd. Ik begrijp ook niet waarom alleen over een budgettair tekort wordt gecommuniceerd. Technisch is het niet moeilijker om uit te leggen hoe groot het primair saldo is of zou moeten zijn. Door de mensen dat bewegende doel voor te houden, zullen ze beseffen wat nodig is opdat de inspanningen van opeenvolgende generaties ongeveer in evenwicht zouden blijven.’
Buiten balans
Door de aandacht vooral te richten op de begrotingstekorten op korte termijn worden volgens Volckaert een aantal verplichtingen van de overheid op lange termijn buiten de balans gehouden. Op de eerste plaats zijn er de kosten van de vergrijzing (vooral pensioenen en gezondheidszorg). De pensioenschuld, bijvoorbeeld – dat zijn de rechten van de huidige gepensioneerden en de rechten die de actieve bevolkingsgroep nu opbouwt -, wordt geraamd op meer dan 800 miljard euro.
Voorts zijn er de waarborgen die de overheid verleent. Zo heeft de regering zich tijdens de bankencrisis voor minstens 120 miljard euro borggesteld voor de financiële instellingen. Het Rekenhof heeft erop gewezen dat dit een enorm risico is. Andere, minder opgemerkte voorbeelden op dat vlak zijn de waarborgen voor leningen die worden toegestaan door publieke participatiemaatschappijen, of die lokale besturen toekennen voor een investering van een vereniging. Eveneens buiten balans staan de kosten van de omslag naar een duurzaam energie- en milieubeleid. Uit nieuwe cijfers van het Internationaal Energieagentschap leidt Volckaert af dat België daarvoor al gauw 40 miljard euro nodig zal hebben.
Al die verplichtingen vormen een impliciete schuld die zichtbaar kan worden gemaakt in generatierekeningen. Daarnaast is er ook de expliciete overheidsschuld, die in de afgelopen vijftien jaar was gedaald tot 80 procent van het bbp, maar die sinds de financiële en economische crisis opnieuw meer dan 100 procent van het bbp bedraagt. Volckaert: ‘Als alle impliciete schulden wel op de balans zouden worden opgenomen, zou België meer dan drie keer de waarde van het bbp, of ruim 1000 miljard euro, op een rekening moeten hebben staan om met de renteopbrengsten alles in evenwicht te houden. Met het netto financieel vermogen van de overheid, dat op dit ogenblik wordt geraamd op minus 280 miljard, komen we er in elk geval niet.’
Door de omvang van die bedragen kan Volckaert er nog begrip voor opbrengen dat niet alle langetermijnkosten op de overheidsbalans verschijnen. Waarborgen, bijvoorbeeld, hoeven niet verleend te worden als banken niet opnieuw in de problemen raken of bedrijven participatieleningen terugbetalen. Maar Volckaert vindt het niet correct dat ze in het politieke begrotingsdiscours voortdurend buiten beeld worden gehouden.
‘De overheid belooft meer aan de huidige generaties dan de toekomstige generaties kunnen opbrengen. Dat hoeft niet meteen dramatisch te zijn, en ik stuur ook niet aan op drastische saneringen. Maar dat systeem is niet houdbaar als het beleid niet wijzigt’, aldus Volckaert. Hij verwijst daarbij naar een rapport van de Nationale Bank uit 2009. Daarin berekent onder anderen Geert Langenus dat de vergrijzing bij een ongewijzigd beleid in 2050 zal resulteren in een expliciete overheidsschuld van meer dan 140 procent van het bbp en een begrotingstekort van 10 procent. Zou het primair saldo daarentegen snel weer 6 procent van het bbp bedragen, dan verdwijnt die schuld volledig tegen het midden van deze eeuw. Uit hetzelfde rapport blijkt ook dat wie na 2000 geboren is gedurende zijn of haar leven 60.000 euro meer zal bijdragen dan de overheid via (sociale) transfers teruggeeft. Die generatierekening loopt nog verder op als het beleid niet verandert. Volckaert: ‘De overheid werkt met een kredietkaart. Daarmee maakt ze expliciete en impliciete schulden. Sommige verplichtingen, zoals die voor de vergrijzing, worden bovendien steeds explicieter. Elk jaar dat de overheid een negatief of heel klein primair saldo realiseert, wordt het moeilijker om die schulden aan te zuiveren.’
DOOR PATRICK MARTENS
