De gemeentelijke autonomie behoort nog altijd tot de centrale axioma’s van de Belgische politiek. Het beginsel vindt zijn oorsprong in de bloei van de middeleeuwse Vlaamse steden.
In de belforten kreeg de stadskas een veilig onderkomen en er werden klokken in opgehangen – zoals Klokke Roeland in Gent – waarmee de stad als het ware met de burgers kon communiceren, bijvoorbeeld om hen te wapen te roepen of voor brand te waarschuwen. De belforten dienden vooral als bewaarschrijn voor de stedelijke keuren en charters, de documenten waarin de privilegies, rechten en vrijheden van de steden stonden opgesomd. Dat daarvoor zulke imposante gebouwen werden opgetrokken, waaraan decennialang werd gebouwd, tekent het belang dat deze documenten toegeschreven kregen. Zij bepaalden tenslotte de graad van onafhankelijkheid die de steden hadden kunnen verwerven, de mate waarin ze het eigen sociale verkeer konden organiseren, waarin ze het omliggende platteland konden beheersen en vooral waarin ze gevrijwaard konden blijven van door hogerhand opgelegde belastingen.
De belforten gaven uitdrukking aan wat nu nog altijd een hoogst curieus axioma van de hedendaagse Belgische politiek is gebleven, de idee van de gemeentelijke autonomie. Het is curieus omdat het zo lang kan blijven bestaan. Vandaag is er nog altijd geen enkele politieke partij – zelfs niet de marginale formaties als de nieuwe NCD van Johan Van Hecke of het al wat oudere partijtje Vivant – die zich niet geroepen voelt om daarover met zoveel woorden te zeggen dat ze het beginsel uitermate belangrijk en respectabel vindt. Al dient het niet altijd het efficiënte bestuur.
Vooral centrale overheidsadministraties willen wel eens in stilte mopperen dat een complex beleid niet eenvoudig te coördineren valt wanneer elke gemeente dankzij haar autonomie zo’n beetje haar eigen zin kan doen. Het is inderdaad nog gebleken bij onder meer de politiehervorming, de regularisering van zonevreemde woningen of bij elke regeling inzake milieu of ruimtelijke ordening.
In haar jongste Septemberverklaring van 1 oktober 2001 stelde de Vlaamse regering nog maar eens uitdrukkelijk dat ze naar een ‘versterking van de gemeentelijke autonomie’ streeft. De reden waarom ze dat deed, geeft goed aan in welke context die autonomie tot stand is gekomen, de concurrentie met andere overheden. Omtrent macht overheerst altijd een zero-sum-redenering: wat de ene heeft aan macht kan de andere niet hebben. De Vlaamse regering van minister-president Patrick Dewael (VLD) wordt al maanden in beslag genomen door het zogeheten kerntakendebat, dat een nieuw evenwicht wil brengen in de verhoudingen tussen de diverse bestuurslagen. Dat evenwicht is namelijk enigszins in het ongerede geraakt als gevolg van de staatshervorming.
Sinds ze meer en meer bevoegdheden hebben kunnen binnenhalen ten nadele van de federale staat, hebben gewest en gemeenschap namelijk blijk gegeven van een opvallende centralisatiedrang – zelfs van jacobinisme, volgens sommigen. Nieuwe instellingen vertonen inderdaad altijd de neiging om zoveel mogelijk macht te willen bijeengraaien. En die ijver ging het voorbije decennium ook en vooral ten koste van de lagere overheden, de gemeenten en de provincies. Als het van de vorige, rooms-rode Vlaamse coalitie had afgehangen, dan waren de provincies zelfs zo goed als verdwenen en had het centrale Vlaamse niveau zowat al hun bevoegdheden overgenomen. Dat dit niet is gelukt, toont onder meer aan hoe taai de traditie kan zijn.
KLOOF MET DE BURGER
Dat laatste geldt nog veel meer voor de gemeenten, al verdedigen die hun autonomie niet altijd met dezelfde argumenten. Meestal is daarbij sprake van de noodzaak om rekening te houden met lokale eigenheden, met de ‘specifieke lokale touch‘ (dixit de CVP-fractie in het Vlaams parlement vorig jaar) en de concrete terreinkennis van het lokale bestuur. Daarom wordt bijvoorbeeld de belasting op de leegstand voortaan niet langer op centraal Vlaams niveau geheven, maar aan de gemeenten overgelaten. De idee van de gemeentelijke autonomie heeft de jongste jaren vooral een nieuwe impuls gevonden in de zorgen die de politiek zich maakt over ‘de kloof met de burger’.
Een herwaardering van het lokale bestuursniveau zou dan de mogelijkheid tot een direct contact tussen de burger en het bestuur bevorderen en de volkse vervreemding en onverschilligheid tegenover de politiek en de instellingen moeten helpen opheffen. Al roept die nabijheid van het bestuur dan ook vaak het nodige wantrouwen op. Het heet dan dat ‘lokale politieke belangen’ niet altijd garant kunnen staan voor een degelijk bestuur. Concreet: burgemeester en schepenen zijn te gemakkelijk persoonlijk te benaderen, waardoor ze ook wel eens geneigd zouden zijn om het niet zo nauw te nemen met de letter van de wet. Het is een argument dat vaak wordt ingeroepen om hen niet te veel armslag te geven bij het regulariseren van zonevreemde of illegale bouwsels.
Niettemin heeft de gemeentelijke autonomie, vooral als gevolg van de uitbouw van de Europese eenheid, de jongste tijd een nieuwe, filosofisch-democratische ondersteuning gekregen. Die ligt in de inmiddels populair geworden federalistische gedachte van de subsidiariteit, die ervan uitgaat dat bestuursbevoegdheden moeten worden gesitueerd op het niveau waarop ze het efficiëntst kunnen worden uitgeoefend. Niettemin blijft het belangrijkste argument waarmee de autonomiegedachte in België wordt verdedigd het feit dat ze al zo lang bestaat. Ze is tot een politiek axioma kunnen uitgroeien door haar middeleeuwse wortels.
Het middeleeuwse Vlaanderen van ‘de gemeenten’ is de hele negentiende eeuw door het voorwerp van romantische mythevorming geweest. De mythe steunde op de uitzonderlijke economische bloei van de Vlaamse steden vanaf de dertiende eeuw. Zij wilden hun rijkdom ook graag in macht omzetten. Ze konden met die rijkdom voorrechten (‘privilegies’) van de hogere overheden afdwingen. Die werden vastgelegd in keuren en charters en via zogeheten Blijde Intredes betuigden de landsheren er hun gehechtheid aan. De steden slaagden er meer bepaald in om voorwaarden te stellen wanneer hen werd gevraagd belastingen (‘beden’) te betalen aan de feodale leenheren, waarmee ze meteen hun statuut konden formaliseren en bestendigen.
De mythologie interpreteerde deze politieke en economische privilegies als de uiting van een lokale vrijheidsdrang. Ze gaf tegelijkertijd ook uitdrukking aan een viscerale argwaan tegenover centraliserende machten, die bijgevolg al snel als ‘vreemde bezetters’ werden voorgesteld en verketterd. De autonomiedrang reflecteert dan ook een bestuurlijke reflex waarin inmenging door hogere autoriteiten al snel als ondraaglijke bemoeizucht wordt ervaren.
De Zuidelijke Nederlanden – de gewesten die later de kern van het onafhankelijke België zouden vormen – kenden immers sinds de Middeleeuwen een opeenvolging van regimewisselingen, al werden die ‘vreemde’ regimes nooit als illegitiem of als bezettingen beschouwd. Het was allemaal een kwestie van afspraken over machtsevenwichten, waarover bij voorkeur werd onderhandeld. Pas als die onderhandelingen niet het gewenste resultaat opleverden, kwam het tot opstanden en oorlogen, waarbij de zaak dan militair werd beslecht.
EEN ZWAKKE NIEUWE STAAT
Toch ging het bij het maken van die afspraken niet alleen om armworstelen of leidde het zeker niet altijd tot het afdwingen van voorrechten via brute macht. Hun eigenzinnigheid en zelfverzekerdheid maakten de steden weliswaar tot te duchten concurrenten van de landsheren, maar deze laatsten beseften niettemin goed genoeg dat de stad hen onder meer via haar militaire functies ook tal van voordelen te bieden had. Ze verschaften veiligheid aan handel en industrie – en creëerden zo een interessante fiscale basis – en konden zichzelf verdedigen. En het lokale zelfbestuur hield ook in dat de feodale heren zich daarover dan geen zorgen meer hoefden te maken.
Dat de gemeenten al over een eeuwenoude bestuurlijke traditie beschikten, heeft het nieuwe België van 1830 dan ook geweten. Toen de vaders van de nieuwe staat aan het schrijven van een grondwet begonnen, was een van hun grote vragen welke rol ze zouden toebedelen aan de lokale overheden – het kerntakendebat van toen. Van meet af aan tekende zich een felle discussie af tussen enerzijds de voorstanders van een centralisatie rond de macht van de prille staat en anderzijds de voorstanders van wat toen al de gemeentelijke autonomie heette. Het heette toen zelfs even dat gemeenten en provincies eigenlijk een vierde macht vormden, naast de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht, al lag in die gedachte de nadruk minder op een politieke dan op de administratieve taak van de lokale overheden.
Het zou ettelijke tientallen bijeenkomsten van het toenmalige parlement vergen vooraleer de kleine politieke elite van het jonge België het eens werd over wat die plaatselijke instellingen te doen zouden krijgen. De organieke wet daarover dateert pas van 1836, zes jaar na de onafhankelijkheid. Maar artikel 110 van de in 1831 goedgekeurde grondwet had al een essentieel principe vastgelegd. Daarin stond dat de gemeenten belastingen mochten heffen zonder dat ze daarvoor eerst toestemming dienden te vragen aan hogere overheden. Dat beginsel verschafte de gemeenten financiële en dus politieke zelfstandigheid. Hun rol zou dus hoe dan ook ruimer uitvallen dan als die van louter bestuurlijke onderaannemers, zoals onder vorige regimes wel eens het geval was. De gemeenten kregen zeer ruime bevoegdheden – bijvoorbeeld zowel onderwijs organiseren als wegen aanleggen – en mochten eigenlijk alles doen wat niet uitdrukkelijk was verboden.
De financiën vormden de hefboom maar dus ook de achilleshiel van de politieke macht. De 78 grootste lokaliteiten van het land beschikten in de negentiende eeuw nog over ‘octrooien’, waarvan de oorsprong al evenzeer tot de Middeleeuwen terugging. Het verschafte hen de toestemming om aan hun poorten belastingen te heffen op de in- en doorvoer van goederen. Dat octrooirecht had een web van binnenlandse tollen gecreëerd, wat bepaald niet bevorderlijk uitviel voor het vrije economische verkeer. Een onderdeel ervan, het zogeheten maalrecht, belastte de invoer van graan, wat de broodprijs aanzienlijk verhoogde en dus de zo al precaire levensomstandigheden van de laagste sociale lagen van de bevolking bepaald niet bevorderde.
Deels om sociale, maar vooral om economische redenen schafte de toenmalige minister van Financiën Walthère Frère-Orban in 1860 de octrooien af. De inkomsten die de gemeenten daardoor misliepen, verhielp hij met de oprichting van het door de centrale staat beheerde Gemeentefonds. Dat fonds compenseerde de opbrengsten van het octrooi en ook kleine, armlastige gemeenten kregen er middelen uit toebedeeld. Tegelijk stichtte Frère-Orban het Gemeentekrediet (later opgegaan in Dexia), dat zou uitgroeien tot de bank van de gemeenten. Het geheel hield een noodzakelijke modernisering van de lokale openbare financiën in, maar het betekende wel dat de plaatselijke overheden voortaan voor een belangrijk deel van hun inkomsten afhankelijk waren van de staat.
SLECHTST MOGELIJKE REGELING
Zeker vanaf de achttiende eeuw hadden de Zuidelijke Nederlanden ervaren dat de ambities van de voor de tijd nieuwe staatsmacht noodzakelijkerwijs ten koste zouden gaan van de bestaande lokale machten, in de eerste plaats die van de gemeenten. Zo is overal in Europa de staat gegroeid. En zeker het België van 1830 zocht een plaats in die nieuwe traditie, omdat het nu eenmaal over nauwelijks enig internationaal krediet beschikte en nog te bewijzen had dat het wel degelijk een stabiele staat vormde en levenskansen naar de toekomst bezat. Die staat verzwakken door veel bevoegdheden naar lagere echelons te delegeren, was dus niet de beste manier om dat bewijs te leveren.
Maar al meteen bij de stichting van België kregen de gemeenten toch heel wat bevoegdheden toegewezen, onder meer fiscale. Bij wat achteraf de wet van 1836 zou worden, kristalliseerde de vraag zich voornamelijk rond de rol die de koning nog te spelen zou krijgen. Daarin liepen belangen van de voorstanders van een sterke staat parallel met die van de koning zelf, al dacht deze laatste vooral in termen van persoonlijke macht. Koning Leopold I had immers, tegen zijn zin, te leven met een voor de tijd vrij liberale grondwet die het staatshoofd niet al te veel ruimte voor persoonlijk politiek initiatief gunde. Leopold trachtte dat gebrek aan grondwettelijke bewegingsruimte te compenseren door een tegenmacht tegen de centrale politieke macht op te bouwen. Hij meende die in de gemeenten te kunnen vinden en hoopte dat hij beslissingsrecht kon krijgen in de benoeming van de burgemeesters en de schepenen.
Al kreeg België bij zijn onafhankelijkheid een parlementair regime, het was daarom nog geen democratische staat. Amper 47.000 rijke burgers, een uiterst minieme fractie van de bevolking dus, genoot toen via het stemrecht over medezeggenschap in de publieke zaak. Als Leopold I zijn zin kreeg in de benoemingskwestie, zo rekenden zijn tegenstanders uit, dan zou hij direct greep krijgen op de 10.952 kiezers-mandatarissen van de 2738 gemeenten die het land toen telde. Hij zou daardoor een kwart van het electoraat aan zijn persoon kunnen verplichten, omdat zij hun job en hun macht nu eenmaal aan hem te danken zouden hebben. Zo had de koning een omvangrijk landelijk netwerk van lokale agenten tot stand kunnen brengen, dat een formidabel tegenwicht had kunnen vormen voor de macht van het parlement.
Uiteindelijk kwam in 1836 een compromis uit de bus dat de koning inderdaad de bevoegdheid gaf om burgemeester en schepenen te benoemen. Maar niet om het even wie; ze dienden eerst verkozen te zijn tot gemeenteraadslid. De sluis waarlangs deze mandatarissen de macht konden verwerven, was bijgevolg niet die van de koninklijke gunst, maar die van de stembus. In een brief aan de Oostenrijkse staatsman Klemens von Metternich mopperde Leopold I dan ook dat dit compromis ‘de slechtst mogelijke regeling’ was, alleen bedoeld om de koninklijke macht te verzwakken. In 1870 werd die bevoegdheid nog verder ingeperkt, toen de koning het benoemingsrecht over de schepenen verloor. Sindsdien is dat een taak van de gemeenteraden.
De koning had wel zijn zin gekregen wat de provincies betreft – ook dat maakte deel uit van het compromis van 1836. Hij kreeg inderdaad het recht om in volledige vrijheid de provinciegouverneur te benoemen, die bijgevolg in de eerste plaats als een vertegenwoordiger van de centrale macht zou optreden. Veel was de koning daar evenwel niet mee gebaat, om de eenvoudige reden dat de provincie nu eenmaal weinig te doen kreeg, waardoor ’s konings provinciale agent die er aan het hoofd stond – en zo waren er maar negen in het hele land – nauwelijks over enige machtshefboom beschikte. Vandaag blijft de provincie nog altijd het kwetsbaarst in de herverdeling van de politieke macht – maar de gemeentelijke autonomie, no way.
Marc Reynebeau
Als de steden voor zichzelf zorgden, had de vorst er geen omkijken naar.
De middeleeuwse steden waren trots op de privilegies die ze van de hogere overheid konden afdwingen.
Koning Leopold I had graag een kwart van de kiezers aan hem schatplichtig gemaakt.
Fiscale autonomie levert de gemeenten ook politieke zelfstandigheid op.
