Om de overheidsfinanciën tegen 2015 uit de rode cijfers te halen, volstaan ‘vele kleine en pijnloze maatregelen’ niet meer. ‘Zoals de zaken er nu voorstaan, zal nog maar één maatregel echt helpen: een bevriezing van de overheidsuitgaven in de komende drie jaar’, meent Wim Moesen.
In het strijdperk rond de overheidsfinanciën is de regering-Di Rupo geen rust gegund. Haar controle van de begroting voor 2012 is nog maar net achter de rug, maar in april moet ze aan de Europese Commissie al een nieuw ‘stabiliteitsprogramma’ voorleggen om te tonen dat het alle overheden samen (federaal, regionaal en lokaal) menens is om tegen 2015 met hun financiën op een klein overschot uit te komen en de overheidsschuld aanzienlijk te doen krimpen.
Het Europese sixpack, waarmee het budgettaire en economische beleid van de 27 EU-lidstaten scherp in de gaten wordt gehouden, verplicht hen, en dus ook ons land, om nog voor de zomer de contouren van hun begrotingen voor 2013 aan de Europese Commissie uit te leggen. België zal er dan voor de sanering van zijn overheidsfinanciën volgens Wim Moesen, emeritus hoogleraar economie (KU Leuven) en aftredend lid van de Hoge Raad voor Financiën, een flinke schep bovenop mogen doen.
‘Dat de regering-Di Rupo bij de begrotingscontrole heeft vastgehouden aan een globaal tekort van 2,8 procent van het bruto binnenlands product (bbp) voor 2012, is positief. Door de forse economische terugval gingen er immers stemmen op dat 3 procent of zelfs iets meer ook wel zou volstaan’, zegt Moesen. ‘Om 2,5 miljard euro extra te vinden, heeft men zijn toevlucht nu genomen tot buffers en een groot aantal eenmalige maatregelen. Maar dat is niet ongebruikelijk. Een begroting kun je vergelijken met een drieslagstelsel: in een eerste perceel gaat het over ingrepen aan de uitgavenzijde, in het tweede over belastingen en andere inkomsten, en in het derde over meevallers en veel budgettaire alchemie – door te schuiven met ontvangsten en uitgaven. Bij de opmaak van de begroting is een regering meer gefocust op de eerste twee percelen. Bij een budgetcontrole zal ze haar heil vaak meer in het derde perceel zoeken.’
Gebruikelijk of niet, de aanpak van de regering-Di Rupo draagt volgens Moesen bij tot ‘een gegranuleerd of verkruimeld begrotingsbeleid’, met ‘grote korven die telkens met heel veel kleine maatregelen worden volgestopt’.
Oude regime
Moesen: ‘Bij de opmaak van de begroting voor 2012 eind vorig jaar werd 11,3 miljard euro bezuinigd. Daarvoor heb ik 153 maatregelen geteld. De begrotingscontrole begin deze maand voegde daar 119 maatregelen aan toe om 2,5 miljard extra te saneren. Dat illustreert de afnemende opbrengst: in het oorspronkelijke budget bedroeg die gemiddeld 75 miljoen per maatregel, bij de begrotingscontrole nog amper 20 miljoen. Dat kan dus niet eindeloos herhaald worden. Deze methode is uitgeput en Europa zal ze ook niet meer aanvaarden. Het is dan ook de laatste begrotingscontrole van het oude regime geweest.’
Als we de ministers mogen geloven, vervolgt Moesen, is het resultaat daarvan wél dat nog besparingen mogelijk zijn zonder dat iemand pijn gedaan wordt. ‘Dat is opmerkelijk, want dat betekent dat aan de zijde van de overheid nog efficiëntiewinsten kunnen worden geboekt. Ik heb intussen trouwens een berekening gemaakt. Als in 2010 de maatregelen waren genomen, die nu blijkbaar niemand zullen raken, dan was het begrotingstekort toen al uitgekomen in de buurt van 2 procent van het bbp en dan hadden we de hallucinante financiële situatie met een rentevoet van meer dan 5 procent eind vorig jaar voor de overheid kunnen vermijden.’
Toch heeft de regering-Di Rupo blijkbaar niet veel van die confronterende afhankelijkheid van de financiële markten geleerd. Hoewel al voor de jaarwisseling duidelijk was dat de economie in 2012 in een recessie zou sukkelen, baseerde ze haar oorspronkelijke begroting op een groei van 0,8 procent. Moesen: ‘In België zijn we expert in la navigation à vue. We sturen op zicht. Een normale beleidscyclus bestaat uit vier fasen: de voorbereiding, de beslissing, de uitvoering en de evaluatie. In ons land wordt bijna alle politieke energie in de tweede fase gestoken, met veel improvisatie als gevolg. Zo duurde de voorbije begrotingscontrole meer dan een week omdat veel voorstellen nog moesten worden becijferd. Daarom moeten genomen maatregelen bij ons ook vaak bijgesteld en gerepareerd worden. Maar dat zal de Europese planningsorthodoxie niet meer toelaten.’
Moesen verwacht dat de Europese Commissie nog enigszins tolerant zal zijn voor de Belgische begroting van dit jaar. ‘Omdat de economische terugval algemeen is, mag Europa niet de fout van de veralgemening maken. Als alle EU-lidstaten worden gedwongen om op hetzelfde moment een even streng soberheidsbeleid te voeren, wordt de Europese economie helemaal genekt. Aan de andere kant is het duidelijk dat België met zijn huidige budgettaire parcours over drie jaar géén begroting in evenwicht haalt. Daarvoor zijn in de periode 2013-2015 scherpe, structurele ingrepen nodig.’
Bevriezen
Aan welke structurele maat-regelen Moesen dan denkt? In eerste instantie grijpt hij terug naar de economische theorie over ‘budgettaire consolidatie’, of een duurzaam begrotingsbeleid dat gedurende een aantal jaren wordt volgehouden om het tekort en de schuld terug te dringen. ‘De ironie wil dat vooral Italiaanse economen zoals Alberto Alesina, Carlo Perroni en Ugo Pagano met deze theorie aan de slag zijn gegaan. Professor Freddy Heylen van de Universiteit Gent is eveneens een expert ter zake.’
De bewuste theorie kan worden samengevat in vier regels, zegt Moesen. ‘Ten eerste hebben belastingverhogingen onmiddellijk een gunstig effect voor het begrotingssaldo, maar op langere termijn wegen ze op de economie en pakken ze negatief uit. Ten tweede heeft een vermindering of beheersing van de uitgaven pas een financiële impact op middellange termijn omdat de implementatie tijd vergt. Maar dan is de schade voor de economie ook het kleinste. Ten derde blijken overheidsinvesteringen bij bezuinigingsrondes een gemakkelijke prooi voor politici, maar op die manier nemen ze ook de onderbouw van de economie weg. Ten slotte is een snelle en ingrijpende maatregel beter dan een resem kleine ingrepen die over een langere periode worden uitgesmeerd. Voor België zullen bij de opmaak van de begroting van 2013 vooral de tweede en vierde regel aan de orde zijn.’
Wat houdt dat concreet in? Moesen: ‘In het verleden hebben de regeringen van Wilfried Martens en Jean-Luc Dehaene getoond dat een consolidatie van de begroting mogelijk is (zie kader). De regering-Di Rupo kan daaruit inspiratie puren. Vroeg of laat bijvoorbeeld zal tot een indexsprong moeten worden overgegaan. Mogelijk kan dat na de zomer als de eerste horden van de staats- hervorming genomen zijn en als de sociale verkiezingen en de gemeenteraadsverkiezingen achter de rug zijn. Meer nog dan voor de begroting, is zo’n indexsprong belangrijk voor de concurrentiekracht en het herstel van het evenwicht op de lopende rekening van ons land. Volgens mij is die maatregel ook tegenover Europa de beste verdediging van de automatische loonindexering. We bewijzen dat we die indexering alleen toepassen als ze niet hinderlijk is en dat we een time-out inlassen als ze door bijvoorbeeld een opstoot van de energieprijzen en een hoge inflatie nadelig wordt.’
De echte budgettaire klapper, die Moesen voorstelt, is een nulgroeibegroting. ‘Om tussen nu en 2015 naar een nulresultaat op de begroting te evolueren, zonder veel aan de belastingen te morrelen, is er maar één afdoend middel en dat is een nominale bevriezing van alle uitgaven op alle overheidsniveaus in de komende drie jaar. Die uit-gaven worden dus niet meer geïndexeerd en blijven zolang op het niveau van 2012. En als men bijvoorbeeld voor gezondheidszorg of in een ander domein toch meer zou willen besteden, moet dat elders gecompenseerd worden. Ik besef dat de politici huiveren voor een dergelijk keurslijf, maar het zal hen dwingen tot efficiëntiewinsten. Dat die mogelijk zijn, is bewezen door de voorbije begrotingscontrole en ook door eigen onderzoek in 2007 naar de optimale omvang van een performante publieke sector. Van 23 welvarende landen had België toen de vierde grootste publieke sector. Maar als het op presteren aankwam, bekleedde ons land pas de veertiende plaats.’
Om de regering-Di Rupo meer rugdekking te geven, pleit Moesen ten slotte voor een inhoudelijke opwaardering van de Hoge Raad voor Financiën (HRF). Die wordt binnenkort opnieuw samengesteld en moet zich volgens hem bezighouden met ‘beleidsvoorbereiding op mesoniveau’, een tussenliggend niveau dus. Moesen: Voor het macroniveau hebben we het Planbureau en Europa. Voor het microniveau heeft de regering eigen instrumenten. Daarnaast is echter veel meer onderzoek ex ante nodig, met berekende alternatieven voor de grote beleidslijnen: werk en werkloosheid, gezondheidszorg, onderwijs, enzovoort. Op die manier kan de HRF zijn prominente plaats van twintig jaar geleden weer innemen en heeft België een meer onderbouwd verhaal als het met de Europese instanties in het perk moet treden.’
DOOR PATRICK MARTENS
