In beleidsnota’s wordt vaak gepleit voor conflictpreventie. Want kleine oorzaken kunnen gigantische gevolgen hebben.
TOEN BEKEND WERD dat België via FN zijn steentje bijdraagt tot de uitbouw van de Kenyaanse wapenindustrie, hapten enkele Belgische bewindslieden even naar adem. Zowel Buitenlandse Zaken als Ontwikkelingssamenwerking voeren dezer dagen immers conflictpreventie hoog in het vaandel. Wapenproductie in de uiterst labiele zone van de Afrikaanse Grote Meren past niet echt in een conflictvoorkomend beleid.
Het zal allicht niet de laatste keer zijn dat conflictpreventie gêne veroorzaakt bij bewindvoerders. Als het begrip ernstig wordt genomen, heeft het immers vérstrekkende gevolgen voor het hele buitenlandse beleid. Dat is althans de mening van academici die zich over het concept buigen.
Echt nieuw is conflictpreventie niet. Niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) als International Alert timmeren al jaren aan die weg. Hun idee was dat veel oorlogen te voorkomen zijn met terreindiplomatie, lokale vertrouwensnetwerken en druk van internationale instanties. Tijdens de Koude Oorlog, toen de twee supermachten zich altijd wel ergens achter de schermen van een conflict bevonden, werd deze visie gecatalogiseerd als naïef pacifisme. Pas in 1992, nadat secretaris-generaal Boutros Boutros-Ghali van de Verenigde Naties het begrip oppikte in zijn Agenda for Peace, werd conflictpreventie bespreekbaar. De toename van het aantal interne conflicten na de Koude Oorlog was daar niet vreemd aan.
In pogingen om te voorkomen dat de Nieuwe Wereldorde op een Nieuwe Wanorde ging lijken, verzeilden de Verenigde Naties van het ene conflict in het andere : Joegoslavië, Somalië, Ruanda. Duidelijk werd dat de operaties daar duur uitvielen ze voerden de VN naar het failliet maar ook dat het moeilijk is resultaten te bereiken als een oorlog eenmaal in volle hevigheid is losgebrand. Voorkomen is dus beter dan genezen en Boutros-Ghali bepleitte het opzetten van early warning- of knipperlichtsystemen die de situatie in alle landen volgen. Die moeten tijdig signaleren waar de vrede wordt bedreigd zodat de juiste maatregelen kunnen worden genomen om een open conflict te voorkomen.
BEREIDHEID.
Sindsdien duikt het begrip overal op. De Organisatie voor Afrikaanse Eenheid (OAE) richtte in 1993 een Cel voor Conflictpreventie op. De Belgische Afrikanota van 1995 pikte daarop in en noemde het een van de Afrikaanse dynamieken die België zal ondersteunen. In de beleidsnota van Staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking Reginald Moreels (CVP) staat conflictpreventie eveneens bovenaan het prioriteitenlijstje. Begin 1995 maakte de Europese Commissie duidelijk dat het een belangrijk doel wordt van haar ontwikkelingssamenwerking.
Conflictpreventie is dus in. Professor Ruddy Doom en Koen Vlassenroot van de Vakgroep voor Studie van de Derde Wereld van de Gentse universiteit waarschuwen voor trendy denken. Ze schreven onlangs, in het kader van het beleidsvoorbereidend onderzoek van het Algemeen Bestuur Ontwikkelingssamenwerking (Abos), een boekje over conflictpreventie. Het begrip roept bij hen evenveel vragen op als het antwoorden biedt.
Aan informatie over potentiële conflicthaarden is meestal geen gebrek. Zo ontwikkelde het Departement voor Humanitaire Zaken van de VN met het Humanitarian Early Warning System (HEWS) een valabel instrument om zones met toenemende spanning te detecteren. Het HEWS volgt zowel achtergrondvoorwaarden zoals de demografische en socio-economische evolutie, de voedsel- en landbouwsituatie, als mogelijke escalatiedynamieken.
Ruddy Doom : ?De databanken bestaan, de analyse van de informatie gebeurt, maar er wordt bitter weinig mee aangevangen. In Ruanda waren er voldoende rapporten die op een mogelijke explosie wezen maar er was geen bereidheid tot actie.? Die selectieve bereidheid is dus het eerste knelpunt bij preventie. Waarom wel in Somalië en niet in Afghanistan ? ?De landen die in de VN-Veiligheidsraad kunnen beslissen tot interventie bekleden economisch sleutelposities. Ze mogen dan al morele reflexen hebben, het risico is groot dat ze interventies gebruiken om de eigen belangen en de status-quo te verdedigen.?
Sommigen verwerpen daarom elke aantasting van de staatssoevereiniteit en dus ook elke vorm van interventie. Volgens Doom is dat schizofreen : ?Is het manipuleren van grondstoffenprijzen soms geen inmenging ? Hebben de structurele aanpassingsprogramma’s de sociale bindweefsels niet grondig beïnvloed ? Soevereiniteit is blijkbaar niet meer dan een voetnoot als de marktwetten spelen maar wordt onoverkomelijk wanneer geïntervenieerd wordt ten voordele van de bevolking.?
Dat snijdt hout maar belet niet dat interventies enkel gebeuren als ze stroken met de belangen van de groten der aarde. Doom erkent daarom dat gewapend verzet soms de enig opengebleven weg is om een stabiliteit gebaseerd op armoede en onderdrukking te verbreken. ?Of hoe verklaar je dat één maand Zapatisme in Mexico meer zoden aan de dijk zet dan een halve eeuw schijnparlementarisme ?? Conflictpreventie moet voor hem bijgevolg duurzame ontwikkeling steunen : duurzame armoedebestrijding, democratisering en respect voor mensenrechten en ecologische draagkracht.
CHAOS.
Behalve morele ziet hij ook wetenschappelijke argumenten voor die koppeling. Wie gewelddadige conflicten wil voorkomen, moet die zien aankomen en wel op een moment dat preventie nog een voorspelbaar effect sorteert. Dat is niet zo evident als op het eerste gezicht lijkt. Zeker niet voor wie, zoals Doom, het chaosdenken van Ilya Prigogine omhelst. Prigogine bestudeerde in de fysica complexe systemen : daar bleek voorspelbaarheid haalbaar als systemen in evenwicht verkeren. Doom : ?In de sociale werkelijkheid is het niet anders : een systeem in evenwicht kan heel wat absorberen. Het omgekeerde is even waar. In situaties die ver uit balans raakten, kunnen kleine oorzaken onvoorspelbare gevolgen hebben. De gevolgen van de dood van de Burundese president Sylvestre Ntibantunganya zijn amper te voorspellen.?
Wie dus interventies met een enigszins voorspelbaar resultaat wil, grijpt best in als het onevenwicht nog niet te groot is. Maar wat heet onevenwicht in een samenleving ? Opnieuw verwijst Doom naar duurzame ontwikkeling : armoede, ecologische problemen, gebrek aan democratisering en respect voor mensenrechten verhogen de instabiliteit. ?Als je de eerste signalen negeert, rest je tenslotte nog de keuze tussen pest en cholera, tussen slechte en heel slechte leiders. Algerije en Zaïre zijn daar typevoorbeelden van.?
Dit legt een zware hypotheek op conflictpreventie : in de praktijk immers worden conflicten door de buitenwereld pas als dusdanig erkend als er al doden vallen, als de chaos er al is. Vandaar dat Kumar Rupesinghe van International Alert kan zeggen dat de internationale gemeenschap per definitie tien jaar te laat reageert. Pas als je het Ruandese drama door die bril bekijkt, wordt het enigszins begrijpelijk. Ruddy Doom : ?Het regime-Habiyarimana voerde nooit een politiek van nationale verzoening waardoor de honderdduizenden gevluchte Tutsi’s buiten het land bleven. Sociaal-economisch werd de koek steeds kleiner en de deelelites legden beslag op een stijgend aandeel. Politiek werd de eenheidspartij aangevreten door Hutu-chauvinisme en nepotisme. De ecologische draagkracht werd uitgehold door de bevolkingsaangroei. Toen het Ruandees Patriottisch Front binnenviel, werkte dat als een versneller. Verschillende studies voorspelden in 1993 dat dit moest ontploffen. Die waarschuwingen viel bezwaarlijk nog early warning te noemen.?
VREDESOPBOUW.
Dat het begrip conflictpreventie zo wordt opengetrokken door wie er over nadenkt, hoeft niet te verbazen. De fixatie op het voorkomen van fysiek geweld is begrijpelijk maar kortzichtig. Ze doet immers geen recht aan de maatschappelijke wortels van conflicten.
Dat vindt ook professor Luc Reychler van het Centrum voor Vredesonderzoek van de KU Leuven : ?Fysiek geweld is maar één instrument waarmee conflicten worden uitgevochten. Er is ook structureel, cultureel en psychisch geweld. Wat is erger : iemand die sterft door kogels of omdat hij geen inkomen heeft ? De basis van elk conflict is machtsongelijkheid. Vredesopbouw lijkt me beter als benadering dan conflictpreventie omdat het zich niet fixeert op fysiek geweld.?
Vredesopbouw heeft veel van duurzame ontwikkeling. ?Maar vredesopbouw heeft meer aandacht voor cultureel-psychologische factoren, de duurzame verzoening van een volk met zijn verleden en toekomst. Die psychische wonden zijn moeilijk te helen maar het helen is noodzakelijk. Dat verliezen ontwikkelingseconomen nog altijd uit het oog. Kijk naar Ruanda, we hebben daar drie decennia geïnvesteerd, dan komt het debacle en onmiddellijk erna beginnen we weer met hetzelfde.?
Maar verzoening is toch niet van buitenaf te sturen ? ?Wie nu in Kigali over verzoening praat, wordt weggehoond, dat weet ik. Toch is er geen weg omheen tenzij je naar etnische zuivering gaat : Hutu- en Tutsiland. Dat verzoening mogelijk is, bewees West-Europa na 1945.?
Reychler ontkent niet dat er in het naoorlogse Europa nogal wat voorwaarden vervuld waren, waaronder een gestage welvaartgroei, waar veel ontwikkelingslanden enkel kunnen van dromen. ?De verjonging, verpaupering en verstedelijking in Afrika maakt de kans groot dat vreedzaam protest steeds meer omslaat in gewapend geweld. Alleen een brede strategie met aandacht voor veiligheid, politiek en economie kan soelaas brengen.?
TERREINDIPLOMATIE.
Ook Reychlers vredesopbouw wordt al snel een brede strategie. Het wekte dus enige verbazing toen Reychler, samen met Reginald Moreels, in 1994 een NGO voor terreindiplomatie oprichtte : International Dialogue. Doel was, als een soort ?diplomaten zonder grenzen?, netwerken te creëren van personen die elkaar vertrouwen om zo geweld te dempen. Is dat gezien de diepgang van conflicten geen erg voluntaristische aanpak ? ?Misschien wel. Toch denk ik dat parallelle diplomatie zinvol is. De traditionele aanpak gaat uit van diplomaten en militairen, elites. Die hebben echter ook hun belangen en kunnen vaak niet snel op de bal spelen. Parallelle diplomatie gebeurt op een lager niveau en beschikt soms over meer legitimiteit dan de top. Ze streeft verzoening na op het terrein, onder mensen die het geweld aan den lijve ondervonden. Welke zin heeft een vredesakkoord als de basis het niet aanvaardt ? De vrede van Dayton (met betrekking tot Bosnië) bijvoorbeeld is een cynische vrede die niet zelfbestendigend werkt omdat er geen verzoening is.?
Het omgekeerde is evenzeer waar. Wat baat lokale verzoening als daarbuiten het geweld voortraast ? International Dialogue ondervond zelf de beperkingen van terreindiplomatie in Burundi. Reychler : ?Ze is niet geslaagd, vanwege de onveiligheid. Onze mensen konden er niet langer heen. Als een conflict al begonnen is, is het te laat om die vertrouwensnetwerken uit te bouwen.? Terreindiplomatie is momenteel een mode, en dus een business. ?NGO’s lijken een lucratieve markt zolang het duurt. Dat belet niet dat sommigen het ernstig menen.?
Er is nogal wat aanmatigend amateurisme : wat te denken van Kumar Rupesinghe van International Alert die zich op vredesmissie begeeft naar Burundi en zich tijdens de vlucht daarheen nog snel het ABC van de Burundese politiek eigen maakt ? Hoeveel woordenkramerij rond conflictpreventie heeft reële impact ?
Ook Ruddy Doom vermoedt dat zijn studie bij het Abos verticaal geklasseerd wordt : ?Ik hoor daar niks meer van. Soms krijg je de indruk dat men zich gewoon een gerust geweten koopt. Ze hebben er geld in gestoken, dus is alles in orde.?
BACK TO BASICS ?
Het lijkt erop dat als de rook optrekt, er niet zoveel overblijft van conflictpreventie behalve oude begrippen als duurzame ontwikkeling, wapenbeheersing en vooral de politieke wil daartoe. Verwonderlijk is dat niet. Uiteindelijk is er niets nieuws onder de zon : ontwikkeling was een uitdaging tijdens de Koude Oorlog en dat blijft het ook erna. Het is niet omdat de val van de Berlijnse Muur de instabiliteit verhoogde en de VN in ademnood bracht, dat dit veranderd zou zijn. Alleen is de ontwikkelingsstrategie in een aantal gebieden dermate mislukt dat er haast geen andere strategie rest dan ?voorkomen dat ze schieten.?
Reychler : ?Als het niet meer is dan voorkomen-dat-ze-schieten, wordt het dweilen met de kraan open. Je moet ook aan de internationale structuren werken. Toen de koffieprijs ineenzakte, daalde het inkomen van de Ruandese boer met 40 procent. Dat schept spanningen en die worden meestal uitgebuit.?
In die optiek wordt vredesopbouw : voorkomen dat de markt het inkomen van mensen decimeert. We spreken dan over een sociaal vangnet op globale schaal, een verre droom. Dat lijkt het probleem met conflictpreventie. Ernstig opgevat, veronderstelt het zoveel betrokkenheid van de internationale gemeenschap bij het wel en wee van elke natie dat het op een droom lijkt. Als we de droom laten voor wat hij is, blijft er niet veel meer over dan selectieve en laattijdige interventies waarvan de resultaten geregeld zullen tegenvallen.
John Vandaele
Drie decennia investeringen in Ruanda liepen uit op een ramp.
Luc Reychler : Lokale verzoening en internationale betrokkenheid zijn even belangrijk.
