Waarom een president maar twee keer verkozen mag worden

Sinds de jaren 1950 mag een president slechts twee keer verkozen worden. Dat zorgt ervoor dat zijn tweede ambtstermijn gewoonlijk zijn laatste politieke mandaat is. Is die beperking tot twee ambtstermijnen een vloek of een zegen?

De president van de Verenigde Staten wordt vaak gezien als de machtigste persoon ter wereld. Hij krijgt soms officieuze titels als ‘de leider van de vrije wereld’ toegemeten. Maar zijn macht is, zeker in eigen land, niet eindeloos. De president is het staatshoofd, maar door de scheiding van de machten is hij voor de goedkeuring van wetten afhankelijk van het Congres.

Toch heeft de president als leider van zijn partij en belangrijkste politicus van het land een ontzettende invloed op het politieke spel. Bij een groot deel van de wetgeving die uiteindelijk gestemd wordt in het Congres, komt het initiatief van het Witte Huis. De president en zijn medewerkers bereiden de wetten voor en loodsen ze door het Congres. Om die reden heeft de daadkracht van de president tijdens zijn ambtstermijn een groot effect op het beleid en de politieke werking van de Verenigde Staten.

Ambtstermijn in de tijd beperkt

Ondanks die grote presidentiële macht was de duur van de ambtsperiode in het verleden niet beperkt. Maar in de praktijk volgden de meeste presidenten wel het voorbeeld van de eerste president, George Washington. Die had besloten zich na twee ambtstermijnen niet opnieuw verkiesbaar te stellen. De eerstvolgende president die twee keer werd verkozen, Thomas Jefferson, deed hetzelfde. Bij de overtuigde democraat Jefferson speelde machtsbeperking een belangrijke rol. Het ging dus om een principiële beslissing, want een wettelijke beperking was er niet.

Sommige presidenten beloofden zelfs maar één ambtstermijn te dienen. Een voorbeeld van iemand die zich aan zijn woord hield, was James Polk, president van 1845 tot 1849. Bij heel wat presidenten speelde ook een praktische kant mee. De taak van een president eiste zeer veel van een persoon en na acht jaar dienst hadden veel presidenten nood aan rust. Toch gold die redenering niet voor alle presidenten. Sommigen stelden zich voor een derde keer verkiesbaar maar verloren. Dat gold onder meer voor presidenten Ulysses Grant en Grover Cleveland in de 19de eeuw.

Franklin D. Roosevelt was de eerste en enige president die maar liefst vier opeenvolgende verkiezingen won. Tijdens zijn vierde termijn in 1944 kwam de kwestie van de beperking van de ambtstermijn in de tijd op de agenda. Zijn tegenstander in de campagne, Thomas Dewey, gaf steun aan een amendement dat het aantal ambtstermijnen wilde beperken tot twee. Dewey zag het ontbreken van een limiet vooral als een bedreiging voor de democratie en de vrijheid. Andere voorstanders meenden dat de beperking voor meer vrijheid van handelen kon zorgen tijdens de tweede ambtstermijn. Dewey verloor de verkiezing maar het voorstel werd in 1947 wel goedgekeurd door het Conges als het tweeëntwintigste amendement en in 1951 geratificeerd door de meeste staten. Sindsdien mag geen enkele president meer dan twee ambtstermijnen dienen.

Zo vrij als een vogel

De meeste politici moeten tijdens hun loopbaan voortdurend rekening houden met de grillen van de publieke opinie. Zoniet dan kan hun herverkiezing in het gedrang komen. Het tweeëntwintigste amendement zorgt ervoor dat presidenten zich in een tweede ambtstermijn geen zorgen meer hoeven te maken over een herverkiezing.

Het presidentschap is het hoogst haalbare politieke ambt in de Verenigde Staten. De meeste presidenten beschouwen de functie dan ook als het hoogtepunt van hun politieke loopbaan. De tweede ambtstermijn is hun laatste mandaat, en ze kunnen daarom niet meer door het kiespubliek worden afgestraft voor onpopulaire maar noodzakelijke beslissingen. Om die reden is een president tijdens zijn tweede ambtstermijn ‘zo vrij als een vogel’.

De kwestie roept de vraag op of er betere politieke beslissingen worden genomen wanneer electorale zorgen verdwijnen. Die fundamentele vraag gaat naar het hart van de democratie. Zijn kiezers in staat om moedige politieke beslissingen naar waarde te schatten en te stemmen volgens hun langetermijnbelangen, zelfs als de maatregelen op korte termijn pijnlijk zijn? De beperking tot twee ambtstermijnen vertrekt volgens sommigen vanuit een fundamenteel wantrouwen in het rationele beslissingsvermogen van de kiezer. Onder meer om die reden staat het tweeëntwintigste amendement vandaag nog altijd bloot aan kritiek.

De vloek van de tweede termijn

Niet alle presidenten waren tijdens hun tweede ambtstermijn succesvol. Integendeel, in de Verenigde Staten spreken sommigen zelfs over de ‘vloek van de tweede termijn’. Zij die in de vloek ‘geloven’, kunnen veel voorbeelden aanhalen van tweede ambtstermijnen die slecht afliepen.

Voor enkele presidenten sloeg het noodlot toe. Abraham Lincoln (president 1861-1865) en William McKinley (president 1897-1901) werden beiden vermoord in het eerste jaar van hun tweede ambtsperiode. James Madison (president 1809-1817) leidde zijn land in de onsuccesvolle oorlog tegen de Britten, die zelfs het Witte Huis in brand staken. En wat te zeggen van Woodrow Wilson (president 1913-1921), die tijdens zijn tweede ambtstermijn tegen zijn eigen wil in de Verenigde Staten de Eerste Wereldoorlog in sleepte. Daarenboven blokkeerde het Congres in 1919 de toetreding van de Verenigde Staten tot de Volkerenbond, een internationale organisatie waartoe Wilson zelf de aanzet had gegeven.

Vleugellam

Voor dat vermeende gebrek aan succes tijdens de tweede ambtstermijn bestaan diverse verklaringen, die op het eerste gezicht soms tegenstrijdig lijken. Sommigen wijzen op de gevaarlijke cocktail van overmoed en uitputting waaraan de president zou lijden. Die noodlottige combinatie zou haar oorsprong vinden in de krachttoer die nodig is om na vier jaar presidentschap opnieuw de presidentiële verkiezing te winnen. De herkozen president zou het mandaat dat hem door de kiezers is gegeven overschatten, de oppositie negeren en doelen najagen die buiten zijn bereik liggen.

Andere verklaringen gaan een heel andere richting uit. Een president in zijn tweede ambtstermijn wordt steeds meer bezorgd over de plaats die hij in de geschiedenis zal innemen. Daarom zouden presidenten in hun tweede ambtstermijn juist weigerachtig staan tegenover het nemen van politiek risicovolle beslissingen. In tegenstelling tot het idee dat een president in zijn tweede ambtstermijn een free bird is, blijkt vaak dat hij juist heel wat macht en invloed verliest. Alle andere politieke spelers beseffen namelijk ook dat de president het einde van zijn politieke carrière nadert. Een president die nog maar weinig kan realiseren, die als het ware vleugellam is, heet daarom een lame duck in de Verenigde Staten.

Dat geldt nog meer wanneer er al een nieuwe president is verkozen, maar nog niet officieel aangesteld. De oude president, hoewel nog in functie, is overtollig want iedereen kijkt al naar zijn opvolger. De nieuwe president wordt verkozen begin november, maar tot de jaren 1930 vond de inauguratie pas op 4 maart plaats. Met een wetswijziging in 1933 verplaatste het Congres de inhuldiging naar 20 januari. Zo werd die kwetsbare periode teruggebracht van vier naar tweeënhalve maand.

Successie geen succes?

Hoe brachten de presidenten het er dan daadwerkelijk van af, sinds de invoering van het tweeëntwintigste amendement? Zes presidenten slaagden erin zich een tweede keer te laten verkiezen. Hun trackrecord tijdens hun tweede ambtsperiode levert een interessant beeld op.

Dwight ‘Ike’ Eisenhower (president 1953-1961) krijgt van veel politieke experts relatief goede punten voor zijn tweede ambtstermijn. De Republikein slaagde er wonderwel in samen te werken met de door Democraten gedomineerde Senaat en met hun leider Lyndon B. Johnson. Toch verwezenlijkte Eisenhower minder dan in zijn eerste termijn. Hoewel de bevolking van Ike hield, groeide in zijn tweede ambtstermijn toch ook de perceptie dat het land langzaam wegzonk in een ‘verstikkende zelfvoldaanheid’.

De totale mislukking van de tweede ambtstermijn van Richard Nixon (president 1969-1974) behoeft weinig betoog. Het Watergateschandaal domineerde de laatste twee jaar van zijn presidentschap. Tijdens die periode kwamen de ongeoorloofde praktijken aan het licht die Nixon had gebruikt tijdens de campagne voor zijn herverkiezing in 1972. Het campagneteam maakte zich met medeweten van Nixon schuldig aan onder meer afluisterpraktijken en inbraak. Om de totale vernedering van een afzetting te vermijden nam Nixon in 1974 ontslag als president. Het maakt Nixon tot het schoolvoorbeeld van een president die in de aanloop naar zijn herverkiezing getroffen werd door de gevaarlijke cocktail van overmoed en zinsverbijstering.

Zoals Eisenhower kende Ronald Reagan (president 1981-1989) zijn grootste verwezenlijkingen tijdens zijn eerste termijn (onder meer de economische deregulering). Daarna bleef ook hij heel populair, maar zijn tweede regeerperiode werd wel geplaagd door onder meer de Iran-Contra-affaire. Wapenleveringen aan aartsvijand Iran leverden financiële middelen op waarmee op illegale wijze doodseskaders in Nicaragua werden gefinancierd. Reagan had daarenboven een gevorderde leeftijd, ruim de 70 gepasseerd, toen hij aan zijn tweede ambtstermijn begon. Soms gaf hij daarom de indruk ‘een oude man met een verward brein te zijn’ en leek hij wat te vervreemden van zijn regering.

Bill Clinton had in zijn tweede termijn dan weer sterk te lijden onder het Monica Lewinskyschandaal. Omdat hij onder eed had gelogen over zijn affaire met de 22-jarige stagiaire in het Witte Huis zette het Huis van Afgevaardigden hem zelfs officieel af op 19 december 1998. Maar de Senaat volgde die uitspraak niet en zo kroop Clinton door het oog van de naald. Toch maakte die affaire Clinton niet volledig vleugellam tijdens zijn tweede ambtstermijn. Zijn samenwerking met het Republikeinse Huis van Afgevaardigden leidde zelfs tot een historisch hoog overschot op de begroting en een sterke daling van de staatsschuld.

George W. Bush (president 2001-2008) had al heel wat rampspoed te verwerken (of zelf veroorzaakt) tijdens zijn eerste termijn. De aanslagen van 9/11 teisterden het beginjaar van zijn presidentschap. Daarna transformeerde Bush in een actieve president die in het kader van de War on Terror het bevel gaf tot de inval in Irak in 2003. Het begin van zijn tweede ambtstermijn verliep al niet veel beter, met een mislukte poging om de sociale zekerheid te hervormen. Een jaar later trof orkaan Katrina New Orleans en toonde zo de jarenlange verwaarlozing van de openbare infrastructuur. Tot slot tuimelde de wereld in een financiële crisis, die haar epicentrum had in de Verenigde Staten.

Ook Barack Obama (president 2009-2016) realiseerde zijn grootste hervorming tijdens zijn eerste termijn, de langverwachte herziening van de ziekteverzekering of Obamacare in maart 2010. Bovendien werd hij al in oktober 2009 bedacht met de Nobelprijs voor de Vrede. Na zijn herverkiezing werd hij steeds meer gezien als een lame duck, die moest samenwerken met een Republikeins Congres dat hem ronduit vijandig gezind was. Die politieke strijd leidde zelfs tot de zogenoemde shutdown in 2013, waarbij door toedoen van het gekibbel tussen president en Congres de financiering voor een groot aantal overheidsinstanties twee weken lang wegviel en sommige instellingen zelfs de deuren moesten sluiten.

Dit korte overzicht biedt weinig stof voor zij die het tweeëntwintigste amendement steunen met de redenering dat een president in zijn tweede termijn een free bird zou zijn. De meeste presidenten lijken het immers aanzienlijk moeilijker te hebben in hun tweede ambtsperiode, zelfs als ze niet door rampspoed worden getroffen. Toch toont het overzicht een geschakeerd beeld. Een tweede ambtstermijn levert niet noodzakelijk vier verloren jaren op voor de Verenigde Staten. Verschillende presidenten toonden hoe ze na hun herverkiezing door samenwerking met het Congres toch heel wat zaken konden realiseren. Vernuftig politiek inzicht en samenwerking lijken de sleutel om als president niet vleugellam te worden en de ‘vloek van de tweede termijn’ te vermijden.