Een verbeterde uitgave van de volkenbond

De Volkenbond slaagt er tijdens het interbellum niet in om een nieuwe oorlog te vermijden, maar het idee van internationale samenwerking blijft overeind. Terwijl de Tweede Wereldoorlog nog volop woedt, plannen de geallieerden de oprichting van een nieuwe multilaterale organisatie die de naoorlogse vrede moet bewaken. De Verenigde Naties (VN) tonen veel gelijkenissen met hun gefaalde voorganger, maar het zijn vooral de verschillen die de organisatie zo succesvol maken.

Voor de oorsprong van de VN moeten we terugkeren naar het einde van de Eerste Wereldoorlog. Na de wapenstilstand klinkt de roep om ‘nooit meer oorlog’ steeds luider. De Amerikaanse president Woodrow Wilson (1856-1924) geeft in 1918 een speech waarin hij voorstelt om een internationale organisatie op te richten die de collectieve veiligheid van alle landen garandeert en zo toekomstige oorlogen vermijdt. De Amerikaanse Senaat kan hij niet overtuigen, maar andere landen stappen wel mee in het project. De Volkenbond, de allereerste wereldwijde internationale organisatie in de geschiedenis is een feit. Maar die blijkt al gauw een tandeloze tijger. De combinatie van egoïstische lidstaten, het ontbreken van cruciale spelers en internationale spanningen maken dat de organisatie langzaam uitdooft. Het idee van een internationale samenwerking om een nieuwe wereldbrandhaard te vermijden, blijft echter sluimeren.

Op 12 augustus 1941 ontmoeten de Britse premier Winston Churchill (1874-1965) en de Amerikaanse president Franklin Roosevelt (1882-april 1945) elkaar in de Amerikaanse marinebasis in Placentia Bay in Newfoundland, Canada. Ze smeden er met zijn tweetjes de eerste plannen voor de naoorlogse wereld. Daar wordt ook het Atlantisch Handvest ondertekend, een document waarin de twee grote geallieerde mogendheden de krijtlijnen uittekenen voor de wereld na de Tweede Wereldoorlog.

Volgens professor Jan Wouters, hoogleraar internationaal recht aan de KU Leuven en Jean Monnet leerstoelhouder, ligt hierin de kiem voor de VN. In artikel zes staat dat na de uitschakeling van de nazitirannie, een vrede moet worden ingesteld die alle landen zal toelaten om veilig binnen hun eigen grenzen te leven. Artikel acht stelt dat alle naties, zowel om praktische als om morele redenen, zullen moeten afzien van het gebruik van geweld. Het is onmogelijk de vrede te handhaven zolang die bedreigd wordt door landen die beschikken over wapens. Daarom komt het erop aan die eerst te ontwapenen, waarna een uitgebreid en duurzaam systeem van algemene veiligheid zal worden ingericht. “Zonder het met zoveel woorden te zeggen, wordt hier verwezen naar een systeem van collectieve veiligheid”, zegt Wouters. Dit is nog enkele maanden voor de aanval op Pearl Harbor. Op dat ogenblik zijn de Amerikanen nog niet fysiek betrokken bij de Tweede Wereldoorlog.

De Grote Drie als regisseurs van de naoorlogse vrede

Het idee van een internationale organisatie wordt in de jaren daarna verder uitgediept. Tijdens de Conferentie van Teheran in 1943 is ook Sovjetleider Jozef Stalin (1878-1953) aanwezig. Hij is het er, ondanks de grote meningsverschillen met Churchill en Roosevelt, mee eens dat de wereld een opvolger van de Volkenbond nodig heeft. De Grote Drie willen evenwel hun internationale macht niet inruilen voor een systeem waarbij een meerderheid het voor het zeggen krijgt. De mogendheden moeten hun belangen kunnen blijven verdedigen. “De overwinnaars zijn van mening dat zijzelf die een cruciale rol hebben gespeeld bij het verslaan van de agressor, de naoorlogse vrede moeten bewaken”, zo schrijven Wayne C. Mc-Williams en Harry Piotrowski in The world since 1945: a history of international relations. “Binnen die nieuwe internationale organisatie moeten zij de rol van leiders toebedeeld krijgen, zonder gehinderd te worden door de collectieve wil van de talrijke kleine lidstaten.”

De details van de nieuwe multilaterale organisatie worden besproken tijdens een aantal conferenties. In oktober 1943 komen de ministers van Buitenlandse Zaken van de geallieerden in Moskou tot een principeakkoord. Dat wordt een jaar later in augustus verder en petit comité uitgediept in Dumbarton Oaks, Washington. De Grote Drie nodigen ook China uit naar Washington. “De overwinnaars beseffen dat ze voor hun plannen ook een Aziatisch land nodig hebben, dus wordt China al vrij vroeg bij de besprekingen betrokken”, zegt Wouters. “Maar in de praktijk zit de Chinese delegatie in de wachtkamer terwijl de belangrijke thema’s door Britse, Amerikaanse en Sovjetdiplomaten besproken worden. Ze moeten wachten tot ze gebrieft worden.”

Later komt ook Frankrijk erbij. Het land kan na de Tweede Wereldoorlog bezwaarlijk nog een grootmacht worden genoemd, maar Churchill dringt aan op Franse deelname. “Hij is eerder wantrouwig tegenover de Sovjet-Unie en vreest dat de Amerikanen zich binnen afzienbare tijd militair terugtrekken uit Europa. Bovendien moet hij onder ogen zien dat het Britse Rijk veel van zijn pluimen verloren is. Met de Fransen erbij zit er op zijn minst nog een Europees land mee aan tafel.”

Vijf keer vetorecht

Tijdens de Conferentie van Jalta in februari 1945 stelt Roosevelt voor om de belangrijkste grootmachten permanente leden van de VN te maken en de Grote Vijf vetorecht te geven. Het gaat om de Verenigde Staten, de Sovjet-Unie, Groot-Brittannië, Frankrijk en China, de befaamde P5. Churchill en Stalin gaan al snel akkoord. Zo vermijden ze dat de nieuwe internationale organisatie beslissingen kan nemen die indruisen tegen de nationale belangen van de machtigste landen. In hun boek gebruiken McWilliams en Piotrowski een fragment van een gesprek tussen Stalin en Churchill in Jalta om deze regeling te illustreren. Het gaat over de status van Hongkong dat door de Britten na de Eerste Opiumoorlog werd veroverd. Stalin: “Wat als China Hongkong terugvraagt?” Churchill: “Dan zou ik nee kunnen zeggen. Ik zou het recht hebben om te zeggen dat de macht van de VN niet tegen ons kan worden gebruikt.” De grootste zwakte van de internationale organisatie ligt inherent verankerd in de structuur ervan. Dat betekent dat de VN alleen actie kunnen ondernemen als de Grote Vijf het met elkaar eens zijn. En dat is een zeldzaamheid.

Maar volgens Wouters is het precies dat vetorecht in de Veiligheidsraad wat ook maakt dat de VN tot nu toe slagen waar de Volkenbond is gefaald. “De permanente leden hebben verregaande privileges in een van de machtigste internationale organen ter wereld en bovendien hebben ze vetorecht. Ze kunnen alles blokkeren wat hen niet bevalt. De Sovjet-Unie is de absolute kampioen daarin. Het land heeft de voorbije 75 jaar zijn vetorecht honderden keren ge- en misbruikt als noodrem. Opvallend is dat de Verenigde Staten de eerste twintig jaar amper iets hebben geblokkeerd. Het land is kort na de Tweede Wereldoorlog zo machtig dat het de eerste decennia van zijn VN-lidmaatschap nooit de toevlucht moet nemen tot het vetorecht.”

Discriminatie van de kleintjes

Het invoeren van vijf permanente leden, die dan ook nog eens vetorecht hebben, gaat niet zonder slag of stoot. De kleinere landen voelen zich gediscrimineerd. In de Raad van de Volkenbond geldt unanimiteit waardoor de facto elk land een beslissing kan blokkeren. Nu hoeven slechts negen van de vijftien leden van de VN-Veiligheidsraad akkoord te gaan, waaronder de P5. “Maar de Verenigde Staten laten tijdens de Conferentie van San Francisco weinig ruimte voor onderhandelingen”, vertelt Wouters. “Het is te nemen of te laten. Zo niet dan komen er simpelweg geen VN.”

Bovendien lijken ook kleinere landen voordeel te halen uit hun lidmaatschap. Ondanks alle problemen en tekortkomingen zijn de VN er altijd in geslaagd om alle lidstaten aan boord te houden, zelfs in volle Koude Oorlog. “Het geeft hen legitimiteit en de mogelijkheid om deel te nemen aan wat diplomaten de convening power van de VN noemen. Lid zijn van zo een machtige club betekent erkenning. Of je nu een Micronesisch eiland bent met amper tienduizend inwoners of je bent China met een bevolking van 1,3 miljard: iedereen heeft een stem in de Algemene Vergadering. De Volkenbond daarentegen is er zelfs nooit in geslaagd de belangrijkste mogendheden aan boord te houden. De VS worden zoals eerder gezegd nooit lid en amper zeven jaar nadat Duitsland is toegetreden, verlaat het land de organisatie na een discussie over ontwapening. Mussolini (1883-1945) loopt weg nadat hij op de vingers wordt getikt omdat hij Abessinië is binnengevallen, en de Sovjet-Unie, dat aanvankelijk geen lid mag worden, wordt er uitgegooid na de aanval op Finland. “Zo begint de Volkenbond steeds meer op een duiventil te lijken”, zegt Wouters. “Dat is niet erg bevorderlijk voor zijn legitimiteit en representativiteit.”

Een Amerikaanse erezaak

Roosevelt is erop gebrand om van de VN een succes te maken. De Amerikaanse president beseft dat hij moet vermijden om dezelfde fout te maken als zijn voorganger met de oprichting van de Volkenbond. “Woodrow Wilson, Wilson, Democraat en de geestelijke vader van de Volkenbond, heeft er nooit rekening mee gehouden dat hij in eigen land de steun van de Republikeinen nodig heeft”, legt Wouters uit. “Hij trekt na de Eerste Wereldoorlog met enkele raadgevers naar de vredesconferentie van Parijs en vergeet om de Grand Old Party mee in het bad te trekken.” Daardoor raakt het Verdrag van Versailles niet goedgekeurd in de Senaat en blijft de Amerikaanse stoel in de bond leeg. Sommigen menen dat dit mee het falen van de Volkenbond heeft veroorzaakt. “Churchill heeft in een toespraak voor het Amerikaanse Congres ooit gezegd dat de Tweede Wereldoorlog misschien nooit was gebeurd als de Verenigde Staten zich na de Eerste Wereldoorlog niet van het internationale toneel hadden teruggetrokken en daar valt iets voor het zeggen. Die lege stoel is een enorme streep door de rekening van de Volkenbond geweest.”

Daarom zetten Roosevelt en zijn opvolger Harry Truman (1884-1972) alles in het werk om van meet af aan delegaties met Republikeinse senatoren mee te nemen naar het overleg. Bovendien letten ze erop dat de bevolking uitgebreid geïnformeerd wordt. “Dat is hen overigens erg goed gelukt”, meent Wouters. “De Amerikanen zijn zo vastberaden om van de Conferentie van San Francisco een succes te maken dat ze zelfs spionageapparatuur installeren bij de verschillende delegaties. Zo weten ze op elk moment wat voor wie gevoelig ligt en kunnen ze daarop anticiperen.” Toch hangt het lot van de conferentie even aan een zijden draadje. Door een onenigheid tussen de grootmachten over de draagwijdte van hun vetorecht moet de Amerikaanse gezant Harry Hopkins een last minute bezoek brengen aan Jozef Stalin in Moskou.

Het Handvest van de VN wordt officieel ondertekend op 26 juni 1945 in San Francisco. Roosevelt is ondertussen overleden. Tijdens de plechtigheid benadrukt de nieuwe Amerikaanse president Harry Truman zichtbaar geëmotioneerd dat de grootmachten een enorme verantwoordelijkheid dragen. “We moeten allen erkennen dat we niet altijd zomaar kunnen doen wat we willen, het maakt niet uit hoe machtig we zijn.” Het systeem van collectieve veiligheid zal volgens Truman ook enkel werken als de lidstaten bereid zijn om gebruik te maken van het Handvest. “Dit is een soort taal die we al lang niet meer gewoon zijn van een Amerikaanse president”, merkt Wouters op.

Volkenbond 2.0

De internationale organisatie zijn een tweede, verbeterde uitgave van de Volkenbond. In het Handvest worden zeer uitgebreide bevoegdheden toegekend aan de VN. Terwijl de Volkenbond vooral proactief conflicten probeert te ontmijnen en een afkoelingsperiode inlast, heeft de VN veel meer instrumenten tot zijn beschikking. “Je moet maar eens hoofdstuk zeven van het Handvest lezen”, geeft Wouters als voorbeeld. “Dat geeft aan de Veiligheidsraad een onvoorstelbare macht. Zo kan de Raad sancties opleggen en krijgt hij een soort geweldsmonopolie. Terwijl het expliciet verboden is voor de lidstaten om geweld te gebruiken tegen elkaar – of er nog maar mee te dreigen – kan de Veiligheidsraad in naam van het algemeen belang de toestemming geven voor geweld.”

“De stichters van de VN willen een soort internationale brandweerbrigade die klaar staat om snel en daadkrachtig in te grijpen bij een nieuwe mogelijke brandhaard. Je mag niet vergeten dat de herinnering aan de agressie en terreur van nazi-Duitsland en Japan nog erg vers in het geheugen ligt.” De professor meent dat, wanneer de neuzen van de permanente leden in dezelfde richting staan, de VN onvoorstelbare dingen kunnen doen. Tijdens de Koude Oorlog wordt de organisatie echter voor lange tijd vleugellam gemaakt, nog voor ze goed en wel gelanceerd is, maar vanaf de jaren 1990 wordt het arsenaal aan instrumenten zeer actief gebruikt. Zoals bijvoorbeeld in 1990 wanneer Saddam Hoessein Koeweit binnenvalt. Bovendien is de Veiligheidsraad de laatste twintig jaar, vooral wanneer het gaat om contraterrorisme en ontwapening, steeds meer algemeen geldende regels beginnen formuleren. “De Veiligheidsraad is een soort wereldwetgever geworden die dwingende normen voorschrijft die door alle 193 lidstaten moeten worden nageleefd.”

Een van de problemen van de VN is dat ze niet beter kunnen zijn dan datgene dat de Veiligheidsraad en zijn leden ervan willen maken. Ondanks alle mooie ambities blijven lidstaten op eigen houtje militaire interventies organiseren. “Zeker na de aanslagen van 9/11 zijn landen het begrip ‘zelfverdediging’ steeds verder gaat oprekken, tot we op het punt gekomen zijn dat we bommen gooien op IS in landen zoals Syrië die daar geen toestemming voor geven”, stelt Wouters. Is dat een eerste teken dat het verval van de VN is ingezet? “Dat soort militaire interventies is nooit helemaal weggeweest. Het zou niet juist zijn om te zeggen dat de VN totale wereldvrede heeft gebracht, maar interstatelijke oorlogen zijn wel de uitzondering geworden. Als je naar de hedendaagse patronen van gewapende conflicten kijkt, zie je dat ongeveer 95 procent ervan binnenlandse oorlogen, zogenaamde niet-internationale gewapende conflicten, zijn. Het is voor een stuk aan de VN te danken dat interstatelijk geweld niet langer als legitiem gezien wordt.”

Het mirakel van de mensenrechten

De kracht van de VN zit volgens Wouters ook in de bredere samenwerking tussen de lidstaten. Artikel 1 van het Handvest maakt duidelijk dat vrede en veiligheid prioritair zijn, maar het idee van een brede internationale samenwerking wordt al in San Francisco in de tekst opgenomen. “Truman realiseert zich dat louter collectieve veiligheid geen banden smeedt tussen de leden. Je kan de wapens wel doen zwijgen, maar hoe creëer je een klimaat van samenwerking en hoffelijkheid? Door van bij het prille begin ook samen te werken rond economische, sociale en humanitaire thema’s. Dat zelfs mensenrechten al in 1945 in de tekst werden ingeschreven, is een klein mirakel. Je kan je wel inbeelden dat iemand zoals Stalin, die miljoenen mensen over de kling heeft gejaagd, daar niet voor staat te springen”, zegt Wouters.

“Het is mede doordat in San Francisco veel Amerikaanse civiele organisaties aanwezig waren die hebben gelobbyd, dat mensenrechten de finale versie hebben gehaald. Dat is gigantisch vooruitstrevend als je bedenkt dat er op dat moment in Amerika nog altijd rassensegregatie is en we in België nog niet eens algemeen stemrecht voor vrouwen hebben. Het helpt ook dat niemand op dat moment echt weet wat het begrip betekent, zodat ze er geen schrik van hebben. Maar precies de vermelding van de menselijke waardigheid en de mensenrechten maakt dat wij ons anno 2020 nog altijd kunnen identificeren met de oprichtingstekst van de VN.”

Broodnodige hervormingen

Ook de VN zijn al duizenden keren afgeschreven, maar in tegenstelling tot de Volkenbond blijven ze – voorlopig – overeind. “De VN hebben al heel wat stormen doorstaan”, zegt Wouters. “Het kan niet prettig geweest zijn om haast 45 jaar te zijn lamgelegd door twee rivaliserende supermachten. Ook vandaag zitten de VN in woelig vaarwater. Als je praat met Belgische diplomaten, verloopt het de dag van vandaag opnieuw veel stroever. Er zit een haar in de boter tussen tussen Rusland en China aan de ene kant en de westerse mogendheden aan de andere kant. Ook het isolationisme en populisme steken opnieuw de kop op. Gelukkig is er tot nu toe nog geen enkel permanent lid geweest dat de stekker er wil uittrekken. Als dat zou gebeuren, zouden de VN alsnog dezelfde kant kunnen opgaan als de Volkenbond.”

Als de organisatie nog eens 75 jaar wil meegaan, mag ze evenwel niet rustig voortkabbelen. Een hervorming dringt zich op. “Hoe kun je in de 21ste eeuw aan landen van het Zuiden uitleggen dat er geen enkel Afrikaans of Aziatisch land permanent lid van de Veiligheidsraad is?”, vraagt Wouters zich af. “De Veiligheidsraad is dringend aan vernieuwing toe. Sommigen beweren dat hiervoor eerst een nieuwe wereldbrand nodig is. Ik hoop vooral dat een aantal politici de moed zullen hebben om dit op de agenda te plaatsen. Zo niet vrees ik dat de VN door de landen in het Zuiden niet langer als legitiem zullen worden beschouwd en dat zou wel eens een groot probleem kunnen zijn. Maar zo lang het essentiële ideeëngoed van het Handvest overeind blijft, vermoed ik dat de VN nog heel lang bij ons zullen blijven.”