Hebben Rusland en Oekraïne in april 2022 de kans gemist om vrede te sluiten?

Een nieuwe reconstructie van de onderhandelingen van april 2022 suggereert dat Rusland en Oekraïne zich bereid verklaarden om een einde te maken aan de vijandigheden. Toch blijft de vraag: was het Russische aanbod ernstig?

Hebben Oekraïne en Rusland een unieke kans gemist in het begin van de oorlog? Het is een vraag die, zeker nu het Oekraïense leger het steeds moeilijker krijgt om de frontlijn te verdedigen, al langer voer is voor speculatie.

In een nieuwe analyse in het gereputeerde magazine Foreign Affairs laten Samuel Charap en Sergey Radchenko, twee doorgewinterde academici, hun licht schijnen over die kwestie. Charap is een welbekend voorstander van onderhandelingen tussen Rusland en Oekraïne (sinds 2014) en een uitgesproken tegenstander van wapenleveringen aan Oekraïne. Radchenko is een vooraanstaand historicus van de Koude Oorlog die sinds het begin van de oorlog steun aan Oekraïne bepleit. In een column voor The New Statesman in mei 2022 bepleitte hij dat Rusland erbij gebaat is om in Oekraïne ‘vernederd’ te worden.

Uit de analyse, waarvoor de auteurs de hand konden leggen op verschillende nooit eerder gepubliceerde documenten, blijkt dat Rusland en Oekraïne wel degelijk met concrete voorstellen kwamen om een vredesakkoord te sluiten. De voorstellen van beide kanten waren verregaander dan voorheen werd gedacht. ‘Poetin en Zelensky waren bereid om opmerkelijke compromissen te overwegen om de oorlog te beëindigen’, schrijven de auteurs.

Vrede of capitulatie?

Pro memorie: aan het begin van de oorlog hebben Rusland en Oekraïne onderhandelingen gehouden. Een eerste gesprek vond plaats eind februari 2022, enkele dagen na het begin van de grootschalige invasie. Een Russische delegatie onder leiding van voormalig cultuurminister Vladimir Medinski presenteerde toen een lange lijst eisen die, volgens Oekraïense bronnen, min of meer neerkwamen op een totale capitulatie. De gesprekken leverden niets op, maar beide kanten toonden zich bereid om de gesprekken verder te zetten.

In maart 2022 werd in het Turkse Istanboel intensief onderhandeld. Daarbij wilden beide kanten water in de wijn doen. Oekraïne toonde zich bereid om af te zien van NAVO-lidmaatschap, over de status van de Krim te onderhandelen en geen nucleaire wapens, buitenlandse bases of troepen op zijn grondgebied toe te laten. In ruil daarvoor zou het verregaande veiligheidsgaranties krijgen om een volgende Russische aanval te voorkomen. In de ontwerptekst waren die garanties opmerkelijk concreet, stellen de auteurs: een verzameling landen die de veiligheid van Oekraïne beloofden te garanderen zouden bij een Russische aanval een no-flyzone instellen, wapens leveren en met eigen troepen militair interveniëren. Oekraïne zou ook vrij zijn om EU-lidmaatschap na te jagen.

Vooral aan Russische kant was toen optimisme te horen over een nakend akkoord – zeer tot verbazing van de Oekraïners. Ook Oleksandr Tsjalji, een van de Oekraïners aan de onderhandelingstafel, zou eind 2023 verklaren dat Rusland en Oekraïne dicht bij een akkoord stonden. Andere Oekraïense onderhandelaars, zoals topadviseur Mychajlo Podoljak, benadrukten dan weer dat een akkoord nog veraf was. ‘Toen we naar hen luisterden, snapten we dat die mensen niet voor gesprekken waren gekomen, maar voor onze capitulatie’, liet Podoljak optekenen in de Wall Street Journal in januari 2024.

Geen panklaar akkoord

Vast staat dat de gesprekken halverwege april 2022 ophielden. Russisch president Vladimir Poetin zou het falen van de onderhandelingen meer dan een jaar later wijten aan westerse beïnvloeding. Op 17 juni 2023 toonde hij een delegatie van Afrikaanse staatshoofden een ontwerpakkoord, dat volgens hem klaarlag om ondertekend te worden. In het ondertussen roemruchte interview met Tucker Carlson gaf Poetin Boris Johnson de schuld van de mislukte onderhandelingen. De toenmalige Britse premier zou Zelensky gedwongen hebben om de deal op te blazen. Ook nadien verklaarde Poetin meermaals dat het akkoord gedwarsboomd werd door het Westen.

Dat er een panklaar akkoord ter ondertekening klaar lag, klopt niet. Ook Charap en Radchenko stelden vast dat er nog belangrijke verschillen tussen beide kampen bestonden. Een ervan was de grootte van het Oekraïense leger. Zo eiste Rusland dat Oekraïne zijn leger zou inkrimpen tot maximaal 85.000 soldaten, 342 tanks en langeafstandswapens met een bereik van maximaal 40 kilometer. Dat zou de facto een inkrimping van het Oekraïense leger betekenen, wat voor een land dat net door een overmacht was aangevallen uiteraard onaanvaardbaar is. Oekraïne stelde een leger van maximaal 250.000 manschappen voor, 800 tanks en afstandswapens tot 280 kilometer. Rusland en Oekraïne spraken ook opzettelijk niet over waar de grenzen zouden liggen.

Een extra politieke factor is de terugtrekking van de Russische troepen uit de streek rond Kyiv. Die terugtrekking verliep uit militaire noodzaak, maar werd later door Poetin voorgesteld als een gebaar van goede wil. Door de terugtrekking werd echter duidelijk dat het Russische leger een ware slachtpartij had aangericht in plaatsen als Boetsja en Irpin, waardoor een akkoord aan Oekraïense kant moeilijk werd. Toch bleven Rusland en Oekraïne ook na die ontdekking verder onderhandelen, al verscherpte Oekraïne wel zijn voorwaarden.

Charap en Radchenko hebben verschillende verklaringen voor het feit dat de gesprekken finaal in elkaar klapten. Aan westerse kant was er maar weinig enthousiasme om garant te staan voor de veiligheid van Oekraïne – niet geheel onlogisch te midden van een Russische invasie. Bovendien sterkte de povere militaire prestatie van het Russische leger de Oekraïners in hun overtuiging dat ze militair de bovenhand konden halen, en dus een betere deal zouden krijgen bij latere vredesgesprekken. Ook de westerse belofte van militaire steun ‘zo lang het nodig is’ zou Oekraïne aangemoedigd hebben om de strijd verder te zetten. Toch concluderen beide auteurs dat de suggestie dat het Westen Oekraïne gedwongen heeft om te vechten als ‘ongefundeerd’.

Was Rusland oprecht?

Finaal komt het allemaal neer op de vraag: was Rusland oprecht in zijn aanbod om vrede te sluiten? Was Poetin van plan om een vredesakkoord te honoreren? In de analyse lijken de auteurs een bijna aandoenlijk vertrouwen te hebben in die oprechtheid. Er zijn evenwel veel argumenten die suggereren dat er aan Russische kant weinig wil was om de gesprekken te doen slagen.

Een wezenlijk probleem daarbij is dat Rusland in eerdere onderhandelingen geen al te beste beurt maakte. Wie al met Rusland heeft onderhandeld, weet dat het onderhandelingen in de regel als afleidings- of vertragingsmanoeuvre inzet, en zich niet gebonden voelt door akkoorden als het militair de bovenhand haalt. Rusland en Oekraïne zaten sinds 2015 al jaren aan tafel in het kader van de Minsk-akkoorden, die een eind moesten maken aan de oorlog in de Donbas. Geen van beide kanten toonde zich ooit bereid die akkoorden te honoreren. Rusland weigerde al die tijd te erkennen dat Russische legereenheden in de Donbas actief waren, en weigerde dus ook zijn wapens terug te trekken van de frontlijn – ze waren er zogezegd toch niet. En ook Oekraïne maakte nooit ernstig aanstalten om de zogenaamde Volksrepublieken te re-integreren, uit angst dat ze als een soort Trojaans paard Oekraïnes Europese ambities zouden blokkeren.

Het lijkt heel onwaarschijnlijk dat Rusland na al die jaren van kwade wil wel bereid zou zijn geweest om ernstig te spreken over een vredesakkoord. Poetin ontkende de dag na de gesprekken in Istanboel bovendien zelf dat hij wilde praten. In een gesprek met toenmalig Italiaans premier Mario Draghi zei de Russische president dat de tijd nog niet rijp was voor een staakt-het-vuren of een ontmoeting met Zelensky.

Een ander argument dat tegenspreekt dat Rusland bereid was om vrede te sluiten, zijn de Russische acties op het terrein. In het grondgebied dat de Russen veroverden in Oost-Oekraïne werden vrijwel onmiddellijk bezettingsbesturen aangesteld. Pro-Oekraïense activisten en bestuurders werden vervolgd, soms ontvoerd en gedood. Duizenden Oekraïense kinderen werden vanuit Oekraïne naar Rusland overgebracht. Bovendien rekruteerde het Russische leger in april 2022 al intensief in de zogenaamde Volksrepublieken Donetsk en Loehansk, en breidde het die campagne de voorbije jaren uit over de volledige bezette gebieden. Dat suggereert dat Rusland al eerder van plan was om extra grondgebied te veroveren. Donetsk, Loehansk, Zaporizja en Cherson werden op 30 september 2022 officieel geannexeerd. Volgens de Russische grondwet is het de Russische president niet toegelaten om Russisch grondgebied weg te geven.

Ook de Russische samenstelling van het onderhandelingsteam doet vragen rijzen bij de oprechtheid aan Russische zijde. Die werden geleid door voormalig cultuurminister Vladimir Medinski, een virulent anti-Oekraïens politicus die de voornaamste ghostwriter was van het beruchte essay dat in juli 2021 onder Poetins naam gepubliceerd werd op de website van het Kremlin. In dat – uitermate langdradige – essay legt Poetin – of Medinski – uit dat Oekraïne geen bestaansrecht heeft. Dat net die Medinski het onderhandelingsteam leidde, wekte niet echt vertrouwen. Sowieso heeft Medinski in zijn functie als voorzitter van de Interdepartementele commissie over historisch onderwijs van Rusland niet veel politiek gewicht. Al kan dat ook te maken hebben met de notoir ontransparante hiërarchie binnen het Kremlin, waar iemands relatie met Poetin meer gewicht heeft dan zijn formele functie.

Er is ook de schrikbarende hoeveelheid uitspraken van Russische topfunctionarissen die stellen dat Rusland zich vooral tot doel stelt om Oekraïne als onafhankelijke staat te vernietigen. In 2016 stelde Vladislav Soerkov, de adviseur die na de annexatie van de Krim het Oekraïnebeleid uittekende, al dat ‘Oekraïensheid’ ‘een specifieke mentale stoornis’ is. Net voor het begin van de invasie vergeleek Poetin Oekraïne al met een vrouw die op het punt staat verkracht te worden. Parlementsvoorzitter Vjatsjeslav Volodin zei aan het begin van de invasie dat ‘iedereen zich moet realiseren dat we één land hebben (…) en er geen tweede kan zijn’. Vicepremier Dmitrij Rogozin stelde dat een onafhankelijke Oekraïense staat ‘een existentiële bedreiging voor het Russische volk’ is, waarmee Rusland zo snel mogelijk moet afrekenen. Er zijn de voortdurende commentaren van voormalig president Dmitri Medvedev, die presentaties geeft waarin hij kaarten toont waarop Oekraïne volledig in stukken is geknipt.

Die plejade aan genocidaire uitspraken kan natuurlijk afgedaan worden als straattaal, gericht op de eigen achterban. Het kan een opmaat zijn om bij eventuele onderhandelingen ‘grote toegevingen’ te doen en niet langer de vernietiging van de Oekraïense identiteit te eisen. Maar als Rusland daadwerkelijk wil onderhandelen, is het een curieuze strategie.

Gemaakte keuzes

Toch geeft de reconstructie ons wel degelijk fundamentele inzichten in het verloop van de oorlog. Ze toont aan dat beide kanten (minstens in het begin van de oorlog) bereid waren om met creatieve voorstellen te komen om de oorlog te beëindigen. Ze toont ook aan dat, in tegenstelling tot wat de Russen altijd beweren, Oekraïne geen vazalstaat van het Westen is. Aanvankelijk onderhandelden de Oekraïners zelfs zonder hun westerse bondgenoten volledig op de hoogte te houden. Zelensky maakte finaal de keuze om door te vechten, vanuit de overtuiging dat Oekraïne op het slagveld een betere onderhandelingspositie kon krijgen.

Waar de analyse komaf maakt met de samenzweringstheorie – die Rusland maar al te graag verspreidt – dat het Westen Oekraïne gedwongen zou hebben om verder te vechten, confronteert het westerse landen wel met hun tekortkomingen. Het grootste probleem bij een eventueel vredesakkoord zijn de veiligheidsgaranties. Want als we ervan uitgaan dat Oekraïne in een onderhandelde oplossing bijvoorbeeld zijn ambities opgeeft om lid van de NAVO te worden, zal het iets in ruil willen: harde garanties dat het bij een volgende aanval van Rusland steun zal krijgen. De eerste kandidaten moeten zich nog melden – dat Oekraïne ondertussen al twee jaar een grootschalige oorlog moet vechten doet het enthousiasme bepaald niet toenemen. Bovendien heeft Oekraïne kwalijke ervaringen uit het verleden. In het Boedapest-memorandum van 1994 gaf Oekraïne zijn uit de Sovjettijd daterende nucleaire arsenaal op zonder sluitende garanties dat het bij een Russische aanval bescherming zou krijgen. Dat wil het de volgende keer absoluut vermijden.

Ironisch genoeg kan de reconstructie van Charap en Radchenko ook gelezen worden als een pleidooi voor wapenleveringen. Uit de reconstructie blijkt immers dat de toestand op het slagveld wel degelijk effect heeft op hoe Rusland zich opstelt. Naarmate Rusland het moeilijker kreeg op het slagveld, toonde het zich inschikkelijker aan de onderhandelingstafel. Nu Oekraïne zowel qua manschappen als qua wapens in ondertal is, heeft Poetin aangegeven dat hij geen reden ziet om bij onderhandelingen concessies te maken – al beweert hij tegelijk dat Rusland klaar is om te onderhandelen. Een onderbewapend Oekraïne maakt het voor Oekraïne net moeilijker om te onderhandelen.

Dat Zelensky echt wel een keuze had – zij het een keuze tussen uitsluitend erg negatieve opties – zal belangrijk worden na de oorlog. De keuzes die toen werden gemaakt, zullen onderwerp worden van debat. Zelensky zal bijvoorbeeld een antwoord moeten geven op de vraag of het wel wijs was het plan te formuleren om het volledige Oekraïense grondgebied te heroveren op Rusland. Dat is een belofte die hij – behoudens een mirakel – niet zal kunnen waarmaken. Daarvoor zal Zelensky verantwoording moeten afleggen bij zijn bevolking. Na zo’n bloederige oorlog, met zo veel doden en vernietiging, is het mogelijk dat hun oordeel hard zal zijn.