De lange weg naar een Europees leger: ‘Dit is een doorbraak voor de Europese Unie’

Afgelopen maandag ondertekenden 23 van de 28 Europese lidstaten de Pesco-akkoorden. Die moeten ervoor zorgen dat de leden voortaan veel beter kunnen samenwerken op militair vlak. Van een echt Europees leger is vooralsnog wel geen sprake.

Afgelopen maandag ondertekenden 23 van de 28 Europese lidstaten een baanbrekend akkoord om op militair vlak veel sterker te gaan samenwerken. Hoewel het nog te vroeg is om van een Europees leger te spreken, betekent de zogenaamde ‘Permanente en Gestructureerde Samenwerking’ (Pesco) wel een uiterst belangrijkehorde in de geschiedenis van de Europese Unie.

‘Dit is een enorm belangrijke politieke stap voor de Europese Unie’, zegt professor Europese politiek aan de KU Leuven Steven van Hecke. Maar hoe komt het toch dat de Europese lidstaten pas na zestig jaar breed gedragen structurele stappen ondernemen op militair vlak? En waarom willen eurosceptische landen zoals Polen en Hongarije wel plots meedoen? En betekent dit dat er binnenkort een Europees leger militaire operaties uitvoert?

Nog steeds te veel barrières

Maandag hebben 23 Europese regeringsleiders en staatshoofden een belangrijk akkoord gesloten dat een nauwere samenwerking tussen de verscheidene lidstaten op vlak van defensie mogelijk moet maken. Momenteel kampen de lidstaten nog steeds met veel barrières om die samenwerking vlot en efficiënt op poten te kunnen zetten.

Probleem voor de Europese Unie is bijvoorbeeld dat de verscheidene lidstaten met verschillend materieel werken, wat een gecoördineerde aanpak bemoeilijkt. Zo telde de Europese Unie in 2015 178 verschillende wapensystemen en 17 verschillende tanktypes. Ter vergelijking: de Verenigde Staten gebruikten toen maar 30 wapensystemen en heeft slechts 1 type van tank. Bovendien gelden er in de Europese Unie strikte regels indien militair transport over de landsgrenzen wil reizen, wat maakt dat konvooien soms stilstaan bij een grensovergang. Deze problemen bemoeilijkten bovendien NAVO-operaties in Oost-Europa.

Hoog tijd dus om daar komaf mee te maken, dachten de drieëntwintig staatshoofden en regeringsleiders maandag in Brussel. Daar hebben ze zich formeel geëngageerd om structureel en permanent samen te werken op defensievlak. Het gaat zowel om de ontwikkeling van gezamenlijk militaire capaciteit als om het voeren van gemeenschappelijke buitenlandse operaties. ‘Dit akkoord is voor de Unie absoluut een opsteker, omdat het voor vele landen natuurlijk een gevoelig domein is. Het is belangrijk dat de European los van de NAVO en de Verenigde Staten in staat zijn om op dit vlak stappen vooruit te zetten’, zegt Van Hecke.

Van een Europees leger is er binnen dit kader echter geen sprake, aangezien de beslissingsbevoegdheid om samen te werken en operaties uit te voeren bij de deelnemende lidstaten blijft. De Europese Unie kan dus niet op eigen houtje beslissen om militairen in te zetten voor buitenlandse operaties. Wat echter wel de bedoeling is, dat er een plek wordt voorzien waar deze 23 landen met elkaar kunnen overleggen over een gecoördineerde aanpak.

Eens er afspraken worden gemaakt tussen verscheidene deelnemende landen, zijn die wel juridisch bindend. Het staat dan andere lidstaten die de Pesco-akkoorden hebben ondertekend dan vrij om al dan niet deel te nemen aan zo’n samenwerking. Bovendien moet de goedkeuring van een samenwerking door de 23 lidstaten unaniem gebeuren.

Zulke militaire samenwerkingen zijn overigens niet compleet nieuw. Zo werkt België via de zogenaamde ‘versterkte samenwerkingsverdragen’ al nauw samen met Nederland op vlak van marine. In het kader van de BeNeSam kochten beide landen vorig jaar nog gezamenlijk voor vier miljard euro aan oorlogsschepen. Zulke samenwerkingen, die door schaalvergroting een pak geld uitsparen, moeten door de nieuwe Pesco-akkoorden in de toekomst dus gemakkelijker worden gemaakt.

Macron, Trump, Juncker en brexit

‘Dit betekent een ware doorbraak voor de Europese Unie, maar ze komt natuurlijk niet zomaar uit de lucht gevallen’, zegt Steven Van Hecke, professor Europese politiek aan de KU Leuven. ‘De brexit en de verkiezing van Frans president Emmanuel Macron hebben daarbij een belangrijke rol gespeeld. Nu het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie vertrekt, blijft de Europese Unie op militair vlak een beetje verweesd achter.’

‘Frankrijk heeft wel de capaciteit, maar heeft niet het geld om nog veel te ondernemen. Bij Duitsland ligt dat verhaal net omgekeerd: dat kan en wil vooral uitgaven doen als het in een breder verhaal past. Daarom moet ze andere partners zoeken, en de nieuwe akkoorden maken dat nu gemakkelijker mogelijk.’

Met de gemaakte afspraken wil de Europese Unie tevens de kritiek van de Amerikaanse presidenten Barack Obama en Donald Trump op de huidige defensie-uitgaven pareren. Op de NAVO-top in mei van dit jaar gaf Trump de Europese leiders daarvoor een veeg uit de pan: ‘Veel van de lidstaten zijn de NAVO enorme bedragen schuldig’, klonk het vermanend. Hoewel de uitspraken van Trump nogal kort door de bocht waren, lijkt de boodschap in Brussel wel aangekomen.

Volgens de afspraken van de NAVO, die weliswaar niet juridisch bindend zijn, dienen landen twee procent van hun bruto binnenlands product (bnp) aan defensie-uitgaven te spenderen. Momenteel halen slechts vier lidstaten van de Europese Unie deze norm, namelijk Polen, Estland, Griekenland en het Verenigd Koninkrijk. Dat maakt dat de gemiddelde defensie-uitgaven in de ganse Unie maar 1,34% van het bnp bedragen. Voor België bedraagt dat aandeel zelfs maar 0,93% van het bnp, waarmee de op een na slechtste leerling van de Europese klas is.

Waarom doen niet alle landen mee?

Opvallend is dat veeleer eurosceptische landen als Hongarije, Polen en Tsjechië zonder al te veel verpinken hun handtekeningen onder het akkoord hebben gezet. Daaruit blijkt dat de ogenschijnlijk dissidente landen hun eurosceptisch discours vooral voor interne doeleinden gebruiken. ‘De goedkeuring van Polen en Hongarije is inderdaad heel interessant’, zegt Van Hecke. ‘Als het puntje bij paaltje komt voegen deze regeringen de daad niet bij het eurosceptische woord. Orban kan het wel goed vinden met Trump, maar niet met het Amerikaanse defensieapparaat. Polen werkt wel erg nauw samen met de Washington, maar uit angst voor Rusland willen ze niet alleen op het NAVO-paard wedden’, zegt Van Hecke.

Opvallend is tevens dat dus niet alle Europese landen aan de Pesco-afspraken willen meewerken. Het Verenigd Koninkrijk richt zich veel meer tot het NAVO-verdrag en de Verenigde Staten, net als Ierland. Dat maakt dat de Europese Unie hoe langer hoe meer een Unie van verschillende snelheden wordt. ‘Hoewel Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker in zijn State of the Union nog aangaf dat hij een Europa van verschillende snelheden niet erg genegen is, moet hij nu toch de duimen leggen voor de staatshoofden en regeringsleiders die niet willen wachten op achterblijvers. Diegenen die zeggen dat het Europa van verschillende snelheden dé manier bij uitstek is om vooruitgang te boeken, hebben maandag gelijk gekregen. Mocht het een voetbalwedstrijd zijn tussen Macron en Juncker, staat het momenteel 1-0 in het voordeel van de Fransman.’

Maar Juncker zal alleszins wel tevreden zijn met deze stap voorwaarts, iets waar hij enkele jaren geleden al voor pleitte. De Europese Commissie zal immers aanbevelingen kunnen doen aan de Pesco-landen, die op hun beurt op vrijwillige basis kunnen beslissen of ze al dan niet deelnemen. ‘Bovendien mag men niet vergeten dat de Hoge Vertegenwoordiger van de Europese Unie Federica Mogherini tevens de vicevoorzitter van de Europese Commissie is. Zij zal nauw betrokken worden bij de samenwerkingsverbanden tussen de lidstaten, waardoor de Europese Commissie een voet tussen de deur houdt.’

Core State Powers

Toch heeft het heel lang geduurd alvorens er op Europees niveau sprak was van een breed gedragen samenwerking tussen een relevant aantal lidstaten. Nochtans zijn er in het verleden tal van pogingen gedaan om op het gebied van defensie iets uit de grond te stampen.

Nog voor de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal in 1954 werd opgericht, kwam toenmalig Frans President minister-President René Pleven in 1950 met het idee om een Defensiegemeenschap op te richten met de Benelux, Frankrijk, Italië en de Bondsrepubliek Duitsland. Tegen de achtergrond van de Koreaanse en de Koude oorlog was het doel van dat samenwerkingsverband voornamelijk om West-Duitsland afdoende te beschermen tegen een eventuele invasie van de communistische Russische beer.

Hoewel de zes landen het akkoord twee jaar later onderschreven, werd het uiteindelijk door de Gaullisten in de Franse parlement naar de prullenmand verwezen. Het verdrag bedreigde de Franse soevereiniteit door haar supranationale basis en zou aartsvijand Duitsland terug te machtig kunnen maken, zo klonk het in de wandelgangen van het Assemblée. Bovendien deed het machtigste leger van Europa, dat van het Verenigd Koninkrijk, niet mee en was de Koreaanse oorlog ondertussen afgelopen. In plaats daarvan kwam er wel een militaire samenwerking zonder Italië en met het Verenigd Koninkrijk, de West-Europese Unie genaamd. Maar die samenwerking had zo weinig betekenis dat ze ook wel laconiek de schone slaapster werd genoemd.

Hoewel de Europese lidstaten doorheen de jaren op tal van vlakken nauwer gingen samenwerken, bleef dat op defensievlak uit. Politicologen Markus Jachtenfuchs en Phillip Genschel schrijven in hun boek Beyond the Regulatory Polity dat defensie namelijk een van de core state powers is, de kernbevoegdheden van een soevereine natie. De Europese lidstaten zijn niet zomaar bereid om deze kernbevoegdheden, waaronder bijvoorbeeld ook het heffen van belastingen, zomaar op te geven. Bovendien hadden en hebben de lidstaten van de Europese Unie vaak uiteenlopende capaciteiten die afgestemd zijn op hun eigen, specifieke noden. Daarnaast is niet elke lidstaat bij een bepaalde aangelegenheid even bereid om deel te nemen aan een militaire operatie. Al deze redenen maakten dat een gemeenschappelijk Europees defensiebeleid lang in de koelkast bleef.

Een kleine vijftig jaar was de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), die werd opgericht in 1949, dus het enige kader waarin de lidstaten van de Europese Unie ook onder elkaar militair de handen in elkaar sloegen. Maar ook op dat vlak zijn er in de Europese Unie enkele tekortkomingen, aangezien Oostenrijk, Zweden, Finland, Ierland, Cyprus en Malta geen lid zijn van de NAVO. Deze landen gaan immers prat op hun militaire neutraliteit. Daardoor stond de Europese Unie op defensievlak voor de patstelling: een gecoördineerde defensieaanpak bleek aartsmoeilijk.

Met dat besef in het achterhoofd ondertekenden de toenmalige Europese lidstaten in 1991 het Verdrag van Maastricht, waarin het gemeenschappelijke Buitenlands- en Veiligheidsbeleid werd verankerd. Maar omdat het Verenigd Koninkrijk zoals vaker haar soevereiniteit niet wilde opgeven, werd er in het verdrag maar vaag gewag gemaakt ‘dat er ooit wel een gemeenschappelijke defensie-eenheid zou kunnen komen’. Van een bindende ambitie voor een concreet gemeenschappelijk Europees defensiebeleid was nog lang geen sprake.

Blair en Chirac breken de ban

Maar tegen de achtergrond van de Kosovaarse oorlog aan het einde van de jaren negentig kwamen de eerste – weliswaar eenmalige en tijdelijke – defensiecoöperaties tussen verscheidene Europese lidstaten van de grond. Vooral het verbond tussen Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, dat in 1998 op de top in de Frans kuststadje Saint-Malo werd ondertekend, was daarbij van cruciaal belang.

Het akkoord, dat door de toenmalige premiers Tony Blair en Jaques Chirac werd gesloten, plaveide de weg voor de Europese Unie om autonome militaire operaties te ondernemen die bovendien complementair met de operaties van de NAVO konden plaatsvinden. Hoewel de uitwerking van de Saint-Malo-akkoorden nooit helemaal concreet werd door de aanslagen van 9/11 en de daaropvolgende oorlogen in Afghanistan en Irak, betekende het wel een mijlpaal voor de verdere uitwerking van het Europese defensiebeleid.

In 2003 werd op die manier de eerste gezamenlijke Europese militaire operatie op poten gezet, waarbij 300 soldaten onder Europese vlag met NAVO-middelen een vredesmissie uitvoerde in Macedonië. Sindsdien werden er tientallen militaire operaties zowel binnen als buiten de Europese Unie uitgevoerd en versterkte bilaterale samenwerkingsakkoorden getekend tussen lidstaten. De akkoorden van afgelopen maandag zijn de volgende grote stap in die richting.