‘Hoe de EU de controle over de migratiebewegingen verloor’

‘Zelfs voor wie geen asiel aanvraagt staan de EU-poorten sinds 1 september 2015 in feite wijd open’, schrijft Marc Bossuyt, de Ere-Commissaris-generaal voor de vluchtelingen en de staatlozen. Hij schetst de omvang van het probleem als landen tekortschieten in hun plicht om de buitengrenzen te bewaken.

Dank zij betaling van 12.000 US dollar aan een mensensmokkelaar, slaagde een voormalige Afghaanse tolk van de Belgische NAVO-troepen in Afghanistan, erin op 7 december 2008 in Griekenland aan te komen. Omdat hij onze soldaten “zeer vriendelijk” vond, verkoos hij twee maanden later naar België te gaan. Vermits hij evenwel de EU via Griekenland was binnengekomen, werd hij op 15 juni 2009, op grond van de Dublin-verordening, onder begeleiding aan Griekenland overgedragen. Daar werd hij gedurende vier dagen in slechte omstandigheden vastgehouden. Omdat daarenboven de asielprocedure er gebrekkig was en de levensvoorwaarden van asielzoekers tekortschoten, werd Griekenland door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens te Straatsburg op 21 januari 2011 veroordeeld tot 1.000 euro schadevergoeding. België, dat onrechtstreeks verantwoordelijk werd gesteld, diende aan de man 24.900 euro te betalen. Sindsdien kan geen enkele asielzoeker meer naar Griekenland worden teruggestuurd.

Dublin, het sleutelstuk van het gemeenschappelijk Europees Asielstelsel

De Dublin-verordening, een sleutelstuk van het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel (GEAS), is het oudste Europese asielinstrument dat teruggaat tot 1990. Deze verordening, die ervan uitgaat dat elke EU-lidstaat het non-refoulement-beginsel eerbiedigt, steunt op loyale samenwerking, wederkerigheid en gemeenschappelijk vertrouwen tussen de EU-lidstaten inzake asiel. Het voorziet in een eenvoudige procedure om uit te maken wie de verantwoordelijke lidstaat is voor de behandeling van een asielaanvraag, zonder voorafgaand onderzoek naar de mensenrechtentoestand in die EU-lidstaat. Het gehele GEAS komt op losse schroeven te staan, indien een deelnemende Staat de verplichtingen niet nakomt die voortvloeien uit het tekortschieten van zijn toezicht op zijn buitengrenzen.

Immers, wanneer in een gebouw met vele poorten, één poort openstaat, staat het gehele gebouw open! Door de clausules die een lidstaat toelaten, wanneer hij dat wenst, een asielaanvraag te behandelen, ook wanneer een andere lidstaat daarvoor verantwoordelijk is, om te vormen tot een verplichting dat te doen, ook wanneer hij dat niet wenst, heeft het Hof van Straatsburg aan die clausules een radicaal andere betekenis toegekend dan werd beoogd bij het opstellen ervan.

Straatsburg

Zich snel op elkaar volgende arresten van het Hof van Straatsburg hebben de Dublin-verordening voorts stelselmatig ontmanteld. Op 21 oktober 2014 werd Italië veroordeeld omdat het asielzoekers (Sharifi e.a.) met een ferry boat had teruggestuurd naar Griekenland zonder de individuele toestand van elk van hen te hebben onderzocht. Het Hof vereist dat voor het bepalen van het land dat verantwoordelijk is voor het behandelen van een asielaanvraag, dezelfde (zwaarwichtige) procedure wordt gevolgd als voor het behandelen van een aanvraag ten gronde. Italië had er het Hof nochtans op gewezen dat het weigeren van toegang tot het grondgebied beschouwen als “collectieve uitzetting” de Staten er toe zou verplichten massa invasies van onregelmatige migranten te ondergaan. Hoe efficiënt het Hof de Dublin-verordening heeft ontmanteld, wordt aangetoond door het feit dat, op het ogenblik van de procedure van die zaak voor het Hof, verschillende van de 35 verzoekers in Duitsland, Frankrijk, Italië, Noorwegen, Oostenrijk, Zweden en Zwitserland verbleven.

Onmenselijke behandeling

Op 4 november 2014 stelde het Hof van Straatsburg dat Zwitserland een Afghaans koppel (Tarakhel) met zes kinderen zelfs niet kon terugbrengen naar Italië – alhoewel het erkende dat de toestand aldaar niet vergelijkbaar is met deze in Griekenland – vooraleer individuele waarborgen te hebben gekregen dat de Italiaanse overheid hen ten laste zou nemen op een wijze aangepast aan hun leeftijd. Slechts drie rechters meenden dat niets aantoonde dat, vanuit materieel, fysisch of psychologisch perspectief bekeken, zij een voldoende werkelijk en imminent risico liepen op een onmenselijke of vernederende behandeling.

Op 7 juli 2015 heeft het Hof van Straatsburg geoordeeld dat België er niet mocht van uitgaan dat Frankrijk zijn verdragsverplichtingen zou nakomen t.o.v. een Servische Roma familie (V.M. e.a.). De Deense rechter, een voormalig ondervoorzitter van de Deense Raad voor vluchtelingen, wees er in zijn afwijkende mening op dat dit arrest belangrijke negatieve gevolgen kon hebben voor het functioneren van de samenwerking tussen EU lidstaten m.b.t. het behandelen van asielaanvragen. De Zwitserse rechter wees er op dat het Hof niet bleek te weten dat Frankrijk partij is bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM) en de Hongaarse dat ook Servië een lidstaat is van de Raad van Europa.

Luxemburg

Zonder tegen het Straatsburgse M.S.S.-arrest in te gaan, heeft het Hof van Justitie van de EU te Luxemburg op 21 december 2011 niettemin gepoogd het enigszins af te zwakken door te stellen dat asielzoekers niet mogen worden overgedragen, wanneer de lidstaten er weet van hebben dat er zich – inzake de asielprocedure en in de opvangvoorwaarden van asielzoekers in de verantwoordelijke lidstaat – “fundamentele tekortkomingen” voordoen (en niet een loutere inbreuk op een grondrecht). Het is vreemd dat het Hof van Luxemburg dit heeft aanvaard zonder er gevolgen aan te verbinden voor het vrij verkeer vanuit de lidstaat t.o.v. wie de Dublin-verordening niet kan worden toegepast.

Na Straatsburgse arresten die het beginsel van het gemeenschappelijk vertrouwen tussen EU-lidstaten ondermijnden, heeft het Hof van Luxemburg op 18 december 2014, tot verwondering van velen, het ontwerp akkoord voor toetreding van de EU tot het EVRM afgewezen. Het Hof van Luxemburg wijst erop dat juist dat beginsel het behoud van een zone zonder binnengrenzen mogelijk maakt. Behoudens uitzonderlijke omstandigheden, mogen de lidstaten niet nagaan of een andere lidstaat in een specifiek geval de EU-grondrechten heeft geëerbiedigd. Indien het Hof van Straatsburg dit zou vereisen, ook wanneer het EU-recht een verplichting van gemeenschappelijk vertrouwen oplegt, zou, volgens het Hof van Luxemburg, de toetreding van de EU tot het EVRM het onderliggend evenwicht van de EU uit balans brengen en de autonomie van het EU-recht ondermijnen.

Verplichtingen nakomen

Een uitweg hiervoor zou erin kunnen bestaan om, in geval er wordt over geklaagd dat de toestand in een verdragspartij bij het EVRM strijdig zou zijn met dat Verdrag, die klacht te onderzoeken t.o.v. dat land (zoals Griekenland en Italië) en niet t.o.v. van een ander land (zoals België en Zwitserland). Gemeenschappelijk vertrouwen vereist niet dat a priori moet worden uitgesloten dat een EU-lidstaat het EVRM zou kunnen schenden, maar dat – minstens wanneer het een EU-lidstaat of een Schengen-Staat betreft – het de rechtstreeks voor die schending verantwoordelijke Staat is, die ter verantwoording moet worden geroepen, en niet een Staat die daarvoor onrechtstreeks verantwoordelijk zou worden gehouden.

Indien de weinige Staten die hun internationale verplichtingen inzake mensenrechten en vluchtelingen ten volle nakomen, eenieder moeten verwelkomen die verkiest in die landen te leven eerder dan in diens land van oorsprong of van binnenkomst in de EU, wordt het bijzonder moeilijk voor deze Staten om hun verplichtingen na te komen.

Buitengrenzen wijd open

Dit is des te meer het geval aangezien sinds 23 februari 2012 het Hof van Straatsburg alle maritieme buitengrenzen van de lidstaten van de Raad van Europa wijd open heeft verklaard voor eenieder die maar asiel aanvraagt. Wanneer vanuit Libië, bij gebrek aan effectief staatsgezag, talrijke migranten probeerden Lampedusa te bereiken, werden zij aanvankelijk door de Italiaanse kustwacht naar Libië teruggedreven. In een zaak betreffende 11 Eritreeërs en 13 Somaliërs (Hirsi Jamaa e.a.) oordeelde het Hof van Straatsburg evenwel dat Italië hen elk 15.000 euro moest betalen. Sindsdien gaat de Italiaanse kustwacht, bijgestaan door het Europees agentschap voor grenscontrole (Frontex), de migranten vanop zee ophalen om hen naar Italië te brengen.

Bijgevolg wagen steeds meer migranten de overtocht met steeds gammeler bootjes en met een stijgend aantal verdrinkingsdoden en worden gewetenloze mensensmokkelaars multimiljonair. Het is wraakroepend dat bij zovele Afrikanen de illusie wordt gewekt dat, indien zij hun moeizaam samengeraapte bezittingen toevertrouwen aan deze mensensmokkelaars, hun een welvarend lot binnen de EU te wachten staat. En alhoewel er in Turkije wel een effectief staatsgezag is, vertrekken ook van daaruit massaal veel migranten, grotendeels uit het Midden-Oosten (Afghanistan, Irak en Syrië), naar Griekenland.

Alleen al uit Syrië zijn er miljoenen oorlogsvluchtelingen – opgevangen in kampen in Jordanië, Libanon en Turkije – die ervan dromen om naar de EU te komen. Ook in Griekenland worden geen vingerafdrukken meer genomen en via Macedonië en Servië reizen ze door naar Hongarije en Oostenrijk en vandaar naar de beloofde landen (Duitsland en Zweden), waar de opvang een veelvoud kost van deze door het UNHCR in de buurlanden van Syrië.

Zelfs voor wie geen asiel aanvraagt staan de EU-poorten sinds 1 september 2015 in feite wijd open. Het Hof van Straatsburg heeft dan Italië veroordeeld omdat het in september 2011 is overgegaan tot “collectieve uitzetting” van drie illegaal op Lampedusa aangekomen Tunesiërs (Khlaifia e.a.) “zonder op een werkelijke en gedifferentieerde wijze hun individuele toestand in acht te hebben genomen”.

Terecht wijzen de Hongaarse rechter en de Montenegrijnse rechter er in hun gezamenlijk afwijkende mening nochtans op, dat – vermits deze Tunesiërs niet in aanmerking kwamen om Italië binnen te komen – geen ander onderzoek dan naar hun identiteit, nationaliteit en het bestaan van een veilig land van terugkeer nodig was, wat bovendien individueel gebeurde en in een taal die zij verstonden. Samen met de Belgische rechter vonden deze rechters ook dat het toekennen van 10.000 euro aan elk van deze drie Tunesiërs aan de hoge kant was.

Schengen

Alhoewel de herwerkte Dublin III – verordening van 26 juni 2013, die heeft gepoogd rekening te houden met de rechtspraak van Straatsburg en Luxemburg inzake de M.S.S.-problematiek, slechts sinds 1 januari 2014 in werking is getreden, moet thans worden vastgesteld dat zij noch juridisch, noch feitelijk functioneert. Het beginsel van de verantwoordelijkheid van elke lidstaat voor het bewaken van zijn buitengrenzen, desnoods bijgestaan door Frontex, is bijgevolg verlaten.

Elke asielzoeker die erin slaagt de Schengenzone te betreden, kan zich voortaan vrij begeven naar het land van zijn keuze (Duitsland, Zweden, Zwitserland, België, …) zonder het risico te lopen nog te worden teruggebracht naar het land waar hij die zone is binnengekomen. De twee voornaamste van die landen (Griekenland en Italië) komen zelfs hun verplichtingen niet na tot het nemen van vingerafdrukken krachtens de herwerkte Eurodac-verordening van 26 juni 2013.

Verplichte spreiding

Het enige alternatief waaraan wordt gedacht, blijkt de verplichte spreiding van een aantal asielzoekers te zijn. De op 20 juli 2015 binnen de Europese Raad overeengekomen getallen (32.256 personen uit Italië en Griekenland en 22.504 personen uit derde landen) vertegenwoordigen slechts een fractie van degenen die onderweg zijn, laat staan van degenen die wensen naar de EU te komen. De verplichte spreiding lijkt niet alleen bijzonder moeilijk om gedaan te krijgen (vooral in de vroegere Oost-Europese EU-lidstaten), maar bevat ook zwakke punten:

1. De stimulans om de eigen buitengrenzen te bewaken, gaat verloren.
2. Het betreft enkel een verdeling van de asielzoekers die zich nog in de landen van binnenkomst (zoals Griekenland en Italië) of zelfs nog in derde landen buiten de EU bevinden, maar niet de asielzoekers die reeds in de landen van bestemming van hun voorkeur (Duitsland, Zweden, enz.) zijn aangekomen.
3. Wegens het vrij verkeer binnen de Schengenzone, kan niet worden verhinderd dat deze asielzoekers, eens aangekomen in een Schengenland, zich van daaruit zullen begeven naar het Schengenland van hun voorkeur.

Controle verloren

Welke hypothese ook wordt onder ogen genomen, er kan moeilijk worden vastgehouden aan het beginsel van vrij verkeer binnen de Schengenzone voor personen die de toelating om aldaar te verblijven, niet hebben verkregen. Het Schengenstelsel en de Dublin-verordening zijn nauw met elkaar verbonden. Wat asielzoekers betreft, is de Dublin-verordening namelijk het tegengewicht van het vrij verkeer binnen de Schengenzone. Wanneer de Dublin-verordening niet meer functioneert, mag het de lidstaten die dit wensen, niet langer worden verboden om na te gaan of de personen die hun land binnenkomen, deze toelating hebben verkregen. Uiteraard mag geen afbreuk worden gedaan aan het vrij verkeer binnen de Schengenzone van EU-burgers en van vreemdelingen vrijgesteld van visa-verplichting of in het bezit van een geldig visa. De lidstaten die dit wensen (de anderen moeten er maar de gevolgen van ondergaan), moeten dit kunnen controleren, waar en wanneer ook, en in het bijzonder aan de binnengrenzen van de landen die hun EU-verplichtingen niet nakomen.

Vermits noch de asielprocedure, noch de opvang, noch de sociale voorzieningen Europees zijn georganiseerd, is het moeilijk vast te houden aan het vrij verkeer van personen die niet onvoorwaardelijk zijn gemachtigd om binnen de Schengenzone te verblijven. Ondanks het onwerkzaam worden van de Dublinprocedure, blijft de EU krampachtig weigeren het verbod op het controleren van de binnengrenzen van de Schengenzone op te schorten. Aldus kan niet worden nagaan of wie de binnengrenzen overschrijdt, wel de toestemming heeft bekomen deze zone te betreden of erin te verblijven. Het is daardoor dat de EU de controle over de migratiebewegingen verloor.